Uzasadnienie
Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy L., wnioskiem z dnia 19 stycznia 2017 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy L. a Wójtem Gminy K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. K. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na opłacenie kosztów pobytu w placówce dla bezdomnych we W., gmina L. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że A. K. podaniem z dnia 23 listopada 2016 r. zwrócił się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o przyznanie zasiłku celowego na opłacenie kosztów pobytu w placówce dla bezdomnych. W toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że A. K. jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości I., gmina K., w domu, który stanowi własność jego rodziców. Zainteresowany z uwagi na konflikt z ojcem nie mieszka w lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały. Od dnia 6 listopada 2016 r. przebywa w Stowarzyszeniu Pomocy i Integracji Bezrobotnych Lepsza Przyszłość we W., gmina L. W Ośrodku tym zajmuje pokój z dostępem do łazienki. MGOPS w L. przy zawiadomieniu z dnia 28 listopada 2016 r. przekazał podanie A. K., do rozpatrzenia zgodnie z właściwością, do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., wskazując, że zainteresowany jest osobą bezdomną, co oznacza, że organem właściwym w jego sprawie jest Wójt Gminy K. Pismem z dnia 19 grudnia 2016 r. Wójt Gminy K. zwrócił podanie A. K. z dnia 23 listopada 2016 r., wyrażając pogląd, że zainteresowany nie jest osobą bezdomną. A. K. ma potencjalną możliwość zamieszkania w miejscu zameldowania na pobyt stały. Tym samym wykluczona jest możliwość ustalenia właściwości miejscowej organu w oparciu o kryterium ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.
Zdaniem Kierownika MGOPS w L. zwrot podania przez Wójta Gminy K. był bezzasadny, gdyż to właśnie ten organ jest właściwy w sprawie wniosku A. K. o przyznanie zasiłku celowego. A. K. nie zamieszkuje i nigdy nie mieszkał na terenie gminy L. Od dnia 6 listopada 2016 r. zainteresowany przebywa w placówce pomagającej osobom bezdomnym i wykluczonym. Pomieszczenia takiej placówki przeznaczone są do krótkotrwałego pobytu osób oraz służą jedynie usamodzielnieniu się i socjalizacji podopiecznych. Przebywanie w schronisku dla bezdomnych nie można traktować jako zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Dlatego za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku A. K. należy uznać Wójta Gminy K. a nie Burmistrza Miasta i Gminy L. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Kierownik GOPS w K., działający z upoważnienia Wójta Gminy K., podtrzymał stanowisko, że A. K. nie jest osobą bezdomną, gdyż jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości I. i ma możliwość potencjalnego zamieszkania pod adresem zameldowania. Nie ulega wątpliwości, że przeniesienie właściwości miejscowej z gminy miejsca ostatniego zameldowania na gminę miejsca pobytu występuje w sytuacjach nagłych. A. K. znalazł się w takiej właśnie sytuacji. W związku z powyższym organem właściwym do rozpoznania wniosku A. K. o przyznanie zasiłku celowego na opłacenie kosztów pobytu w placówce dla bezdomnych powinien być Burmistrz Miasta i Gminy L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy L. a Wójtem Gminy K. jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznał się za właściwy do rozpoznania wniosku A. K. o przyznanie zasiłku celowego na opłacenie kosztów pobytu w placówce dla bezdomnych.
Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpatrzenia sprawy dotyczącej świadczeń z pomocy społecznej, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm. - dalej jako "u.p.s."), ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Pojęcie osoby bezdomnej na potrzeby ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm. - dalej jako "ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego"), do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy takim lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.
Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie czy A. K. można uznać za osobę bezdomną.
W sprawie bezsporne jest, że A. K. nadal jest zameldowany na pobyt stały w I., gmina K. Dom, w którym jest on zameldowany na pobyt stały należy do jego ojca. A. K. nie mieszka tam od 20 lat. Nie może powrócić do domu rodzinnego z uwagi na konflikt z ojcem, który nigdy nie tolerował i nie toleruje sposobu życia i pracy zainteresowanego. Oznacza to, że A. K. nie ma możliwości powrotu do miejsca zameldowania na pobyt stały. Obecnie A. K. przebywa w Stowarzyszeniu Pomocy i Integracji Bezrobotnych Lepsza Przyszłość we W., gmina L. Nie ulega przy tym wątpliwości, że pomieszczenia takiej placówki nie służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a tym samym nie stanowią lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Jeżeli A. K. nie może powrócić do miejsca, gdzie jest zameldowany na pobyt stały oraz przebywa w ośrodku, który nie stanowi "lokalu mieszkalnego" we wskazanym znaczeniu, to zachodzą przesłanki do uznania A. K. za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s.
W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Miejscem zameldowania A. K. na pobyt stały jest gmina K., a zatem organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na opłacenie kosztów pobytu w placówce dla bezdomnych jest Wójt Gminy K..
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.