Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 22 lipca 2013 r. Wójt Gminy Brenna – na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Rydułtowy w sprawie administracyjnej w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy opieki społecznej M. M. W uzasadnieniu wniosku podano, że dniu 2 lipca 2013 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brennej wpłynął wniosek M. M. przebywającej w Rydułtowach o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w Gorzycach. W dniu 20 czerwca 2013 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Rydułtowach zostało wszczęte postępowanie w sprawie umieszczenia w/w w domu pomocy społecznej.
Materialnoprawną podstawą do załatwienia przez organ administracji sprawy jest art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). W chwili wszczęcia postępowania MOPS Rydułtowy był właściwy do jego przeprowadzenia, ponieważ miejscem mieszkania strony w chwili obecnej jest miasto Rydułtowy. Dyrektor tamtejszego ośrodka po skompletowaniu stosownej dokumentacji przekazał postępowanie w przedmiotowej sprawie do GOPS Brenna, powołując się na art. 65 k.p.a. stanowiący, iż w sytuacji, kiedy organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuję ją do organu właściwego. Organ uznał się za niewłaściwy w tej sprawie, gdyż zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, natomiast tylko w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego (k.c.). Zgodnie z art. 25 tej ustawy miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy, które muszą występować łącznie, a mianowicie przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego tam pobytu. Miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się jej czynności życiowe, bez względu na adres zameldowania. Z dokumentacji akt sprawy wynika, że M. M. z uwagi na podeszły wiek i stan zdrowia, bezspornie wymaga pomocy i stałej opieki innych osób.
Z kolei z prośby wniesionej do GOPS Brenna w dniu 2 lipca 2013 r. wynika, iż takiej pieczy z przyczyn osobistych nie mogą jej od dłuższego czasu zapewnić syn C. zamieszkały na trenie gminy Brenna oraz córka O. zamieszkała w Skoczowie. Z tej przyczyny M. M. opuściła gminę Brenna, gdzie jest zameldowana i przeniosła się do miasta Rydułtowy. W mieście tym opiekę zapewnił jej syn J., który na podstawie aktu notarialnego nr [...] zobowiązał się do sprawowania opieki w chorobie nad matką, a w opiece pomaga mu żona, a później tzw. "pomoc dochodząca". Strona zamieszkuje w mieście Rydułtowy od grudnia 2012 r. do nadal. O zamiarze zamieszkiwania na terenie miasta Rydułtowy świadczy również jej adres czasowego zameldowania. Pani M. nie deklaruje chęci powrotu do miejsca swego zameldowania, gdyż jak wskazuje "...nie ma tutaj żadnej osoby wspierającej i nie ma się tu gdzie zatrzymać." Brak takiego zamiaru dodatkowo potwierdza wola umieszczenia jej w domu pomocy społecznej w Gorzycach, który jest położony najbliżej miejsca zamieszkania jej syna J. i jego rodziny sprawujących obecnie nad nią opiekę i z którymi łączy ją silna więź rodzinna i emocjonalna. Wobec powyższego Wójt Gminy Brenna wniósł o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu i wskazanie organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do tego organu, który - w jego ocenie - jest właściwy w danej sprawie, przy jednoczesnym zawiadomieniu o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1 k.p.a.).
Stosownie do treści art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny), i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Brenna a Burmistrzem Miasta Rydułtowy, ponieważ oba w/w organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku strony o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Należy też wskazać, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w związku ze śmiercią M. M., która nastąpiła w dniu 1 września 2013 r., bowiem sprawa z jej wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej została wszczęta przed organami samorządowymi, a te nadal pozostają w sporze. Umorzenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby wnioskodawca – Wójt Gminy Brenna skutecznie cofnął wniosek (art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.), czego nie uczynił. Zastosowanie art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest wyłączone, gdyż uniemożliwiłoby to rozpoznanie sporu. Postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie ma za przedmiot tylko rozstrzygnięcie sporu o właściwość, nie dotyczy więc kwestii merytorycznych lub formalnoprawnych w sprawie zawisłej przed organami.
Zatem nie jest ono bezprzedmiotowe. Natomiast postępowanie w sprawie administracyjnej, w której strona zmarła w toku postępowania, a dotyczyła ono jej praw osobistych, może z tej przyczyny zostać umorzone przez organ właściwy. Takie też stanowisko zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w innych sprawach tego rodzaju (p. postanowienie z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OW 65/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach sprawy nie ma też podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania, bo odpowiedniość zastosowania art. 124 § 1, zwłaszcza w kontekście art. 124 § 3 p.p.s.a., ku temu nie skłania.
Zagadnienie właściwości organów w sprawach dotyczących skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej reguluje art. 59 ustawy o pomocy społecznej. Po myśli jego ust. 1 decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i ustalającą opłatę za pobyt w nim wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu. Natomiast wedle art. 59 ust. 2 decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy (lub starosta powiatu) prowadzącej dom. Jak wynika z akt sprawy chodzi w niej o pierwszą sytuację. Jak głosi art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej gminą właściwą jest gmina ustalona według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Tylko w przypadku osób bezdomnych art. 101 ust. 2 przywołanej ustawy wprowadza właściwość gminy ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, lecz z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie. Ustawa ta nie zawiera definicji miejsca zamieszkania, toteż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w tej materii trzeba odwołać się do brzmienia art. 25 k. c., który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
A zatem o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje przebywanie na jej terenie i przebywanie to posiada cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. O miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny – fakt przebywania i wewnętrzny – zamiar stałego pobytu. Pierwszy z nich jest zwykle łatwy do ustalenia, problemy mogą wystąpić z wyjaśnieniem drugiego. O zamiarze stałego pobytu nie decyduje więc wyłącznie treść złożonego oświadczenia woli przez daną osobę, bo zamiar taki wynika z jej zachowania ujawniającego ześrodkowanie aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 1975 r. - sygn. akt: III CRN 53/75). Zamiar stałego pobytu nie jest także równoznaczny z pragnieniem dożywotniego lub co najmniej długotrwałego pozostawania w danej miejscowości. Oczywistym przy tym jest, iż osoba fizyczna może zmieniać swoje miejsce zamieszkania.
Poza tym samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego z zakresu ewidencyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby i tam też skupia się jej aktywność życiowa.
Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że z akt sprawy wynika, iż M. M. zameldowana jest w L., gmina Brenna, jednak ze względu na stan zdrowia zamieszkała u syna J. M. w Rydułtowy przy ul. B., gdzie została zameldowana na czas określony od dnia 13 grudnia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. (k. 11 akt administracyjnych). We wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej wskazała jako adres zamieszkania Rydułtowy, a zatem tę miejscowość uważa za swoje centrum aktywności życiowej. Również w uzasadnieniu wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej pani podniosła, że prosi o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w Gorzycach, gdyż jest to ośrodek najbliżej położony jej miejsca zamieszkania.
Nadto, wnioskodawczyni prosi, aby Ośrodek Pomocy Społecznej w Rydułtach prowadził jej sprawę, gdyż ma trudności z dojazdem do Ośrodka Pomocy Społecznej w Brennej, nie mam tam żadnej osoby, która by ją wspierała, ani gdzie mogłaby się zatrzymać. Powyższe ustalenia wskazują, że M. M. zamieszkuje w Rydułtowach i w tym miejscu koncentruje się jej aktywność życiowa. Nie deklaruje ona chęci powrotu do miejsca gdzie jest zameldowana na pobyt stały, a więc do Brennej. Przeto w rozumieniu art. 25 k.c. jej miejscem zamieszkania jest Gmina Rydułtowy, co w świetle przywołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej skutkowało stwierdzeniem, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M. M. z dnia [...] czerwca 2013 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta Rydułtowy.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.