Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski, wnioskiem z dnia 17 grudnia 2010 r., wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N.T. z [...] maja 1965 r., nr [...], orzekającej między innymi o uznaniu podziału nieruchomości położonej w mieście N. T. i G. za zakończony, dokonaniu w ewidencji gruntów zmian zgodnie z operatem pomiarowym złożonym w Powiatowym Biurze Geodezji i UTR oraz przepisaniu 33% przypadających z podziału nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu powyższego wniosku Wojewoda wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2009 r. J. K. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w N.T. nr [...] z dnia [...] maja 1965 r. i ustalenie prawa do fizycznego zwrotu niesłusznie przejętego przez Skarb Państwa nieruchomości w postaci [...] m kw. gruntu, ewentualnie prawa do gruntu zamiennego lub słusznego odszkodowania za bezprawnie przejęte mienie.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu przekazało wyżej opisany wniosek Wojewodzie Wielkopolskiemu, jako organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż stanowiąca własność B.K. i J.K. nieruchomość objęta była w 1965 r. podziałem na działki budowlane. Postępowanie związane z tym podziałem przeprowadzone było na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138) oraz § 16 i 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 r. w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczeniu nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych (Dz. U. z 1959 r. Nr 1, poz. 1).
Kolegium powołało się na treść art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami podnosząc, iż przepisy regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Kolegium stwierdziło, iż obecne uregulowania prawne zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami czynią Wojewodę organem odwoławczym i organem nadzoru od decyzji wydanych przez Starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, nie tyko w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Z dniem wejścia w życie, tj. 15 lutego 2000 r., nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami rozszerzony został w art. 9a zakres spraw, w których odwołanie przysługuje do wojewody na wywłaszczenia, odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości i zwrot tych nieruchomości. Przepis powołanego w art. 9 jest przepisem szczególnym w rozumieniu ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, wyłączający właściwość kolegium.
Pismem z 26 maja 2010 r. J. K. podtrzymał swoje argumenty zawarte we wniosku z [...] lutego 2009 r.
Wojewoda Wielkopolski w uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podniósł, że zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 7 ustawy z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem z dniem 1 stycznia 1999 r. reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), to samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W tym kontekście istotne dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego będzie ustalenie, czy zadania związane z wynikającą z tej normy kompetencją są zadaniami realizowanymi aktualnie przez organy administracji rządowej, czy też organy samorządu terytorialnego, a w tym drugim wypadku - czy pozostają w zakresie zadań własnych, czy zleconych.
Wojewoda wskazuje, że wnioskodawca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1965 r., znak [...]. Z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę wynika, że grunt należący wówczas między innymi do wnioskodawcy został przejęty na rzecz Skarbu Państwa wskutek prowadzonego postępowania podziałowego, w oparciu o przepisy ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach oraz rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczeniu nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych.
Ustawa ta nie przewidywała w ogóle konieczności podejmowania decyzji administracyjnych w sprawach przejęcia nieruchomości na własność Państwa, albowiem była ona przejmowana przez Państwo z mocy samego prawa (art. 11 w/w ustawy) w związku z prowadzonym postępowaniem podziałowym. Według jej przepisów, organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który orzekał w pierwszej instancji było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu. Rady Narodowe jako organy władzy państwowej w momencie wydania przedmiotowej decyzji działały w oparciu o ustawę z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. 1958 r. Nr 5, poz. 16 ze zm.). Przedmiotowa ustawa została uchylona przez ustawę z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. 1988 r. Nr 26, poz. 183) a ta ustawa z kolei została uchylona przez ustawę z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.).
Od wejścia w życie ustawy z 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) sprawy podziału nieruchomości przeszły w gestię organów gmin (wójtów, burmistrzów, prezydentów miast) i są regulowane przepisami art. 92 - 100 powołanej ustawy. Sprawy dotyczące między innymi podziału nieruchomości, a więc postępowanie wskutek którego nieruchomość J.K. przeszła na własność Skarbu Państwa należy do kompetencji gminy jako zadanie własne (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. tj. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Przenosząc rozważania powyższej uchwały na grunt niniejszej sprawy Wojewoda wskazał, że organem wyższego stopnia "szczebla wojewódzkiego" w stosunku do organu, który wydał w dniu 10 maja 1965 r. decyzję o uznaniu podziału nieruchomości za zakończony, a zarazem zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do orzekania w kwestii nieważności tej decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Kompetencji Kolegium do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej nie wyłączają, wbrew twierdzeniom Kolegium, przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, albowiem zakres przedmiotowej sprawy dotyczy rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie zaś wniosku o zwrot przejętej na własność Skarbu Państwa nieruchomości.
Tym samym błędne jest, jego zdaniem, powołanie się Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na treść art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami i określenie właściwości Wojewody Wielkopolskiego tylko i wyłącznie na tej podstawie, iż ustawa na podstawie której została wydana decyzja, będąca przedmiotem badania legalności, wymieniona jest w treści powołanego przepisu.
Treść art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób jasny określa, iż do nieruchomości przejętych na własność Skarbu Państwa między innymi na podstawie ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach stosuje się przepisy rozdziału 6 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem zakres wniosku J.K. obejmuje stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o podziale nieruchomości, a nie wniosek o zwrot przejętej na własność Skarbu Państwa nieruchomości wskutek dokonanego podziału.
Tym samym należy stwierdzić, iż wniosek J. K. ma inny zakres niż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a tym samym nie należy do właściwości Wojewody Wielkopolskiego. Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, sprawy dotyczące podziału nieruchomości nie należą do spraw z zakresu administracji rządowej, a tym samym kompetencja Wojewody Wielkopolskiego nie może być określona z uwagi na treść art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o wskazanie Wojewody Wielkopolskiego jako organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji dotyczącej podziału i rozgraniczenia nieruchomości.
W uzasadnieniu wskazano na art. 9a, art. 216 oraz art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Kolegium nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Wielkopolskiego, że zaskarżona decyzja jest wyłącznie decyzją o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanowiącej m.in. własność skarżącego. Decyzja ta bowiem została wydana na podstawie przepisów ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach i miała na celu przejęcie 33% powierzchni nieruchomości objętej podziałem na rzecz Skarbu Państwa. Skoro przepis tej ustawy został zamieszczony w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w przypadkach wymienionych w art. 136 i nast. ustawy daje podstawę do jej zwrotu, to również czyni wojewodę organem nadzoru w tych sprawach, tak jak w przypadku decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.
Kolegium wskazało przy tym, że J. K. w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w N. T. z dnia [...] maja 1965 r. nie kwestionuje samego podziału, lecz domaga się ustalenia prawa do fizycznego zwrotu niesłusznie przejętego przez Skarb Państwa mienia, ewentualnie prawa do gruntu zamiennego lub słusznego odszkodowania za bezprawnie przejęte mienie, wnosząc wcześniej wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości do Starosty, który pismem nr [...] z dnia [...] września 2000 r. udzielił odpowiedzi wnioskodawcy, w tym także dotyczących postępowania nieważnościowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Spór kompetencyjny w niniejszej sprawie, mający charakter sporu negatywnego, zgłoszony przez Wojewodę Wielkopolskiego, powstał w wyniku przekazania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosku J.K. Wojewodzie Wielkopolskiemu.
Miarodajną podstawą jego rozstrzygnięcia będzie w pierwszej kolejności określenie przedmiotu i treści zarówno wniosku wywołującego spór jak i decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N.T. z dnia [...] maja 1965 r. (Nr [...]), której ten wniosek dotyczy, bowiem nie jest to jednoznaczne na gruncie stanowisk przyjętych przez pozostające w sporze organy.
Wniosek J. K. z dnia [...] lutego 2009 r. dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N.T. z dnia [...] maja 1965 r. (Nr [...]) i ustalenie prawa do fizycznego zwrotu niesłusznie przejętego przez Skarb państwa mienia. Niezależnie od wskazanej przez SKO w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego okoliczności, iż został on złożony w takiej postaci i o takiej treści w rezultacie udzielenia wnioskodawcy informacji przez Starostę Nowotomyskiego, do którego wpłynął wcześniejszy wniosek tego samego wnioskodawcy o zwrot przedmiotowej nieruchomości, przyjąć należy, że jego przedmiotem aktualnym jest stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Oznacza to, że organami, które mogą być brane pod uwagę jako organy właściwe do orzekania w tym przedmiocie są, na gruncie art. 157 § 1 k.p.a. organy wyższego stopnia w stosunku do organu, który podjął decyzję, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności.
Wojewoda Wielkopolski trafnie we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zauważa, że wątpliwości co do właściwości organu w sprawie nieważności decyzji pojawiają się wówczas, gdy chodzi o decyzje, od wydania których upłynął znaczny okres czasu, a po ich wydaniu nastąpiła zmiana właściwości rzeczowej organów załatwiających tego rodzaju sprawy. Trafnie także powołuje się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. OPS 7/00, z której jednoznacznie wynika, iż do określenia właściwego organu wyższego stopnia nie wystarczy powołanie się na przepis art. 157 § 1 k.p.a., ale konieczne jest sięgnięcie do przepisów innych ustaw, obowiązujących w czasie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Dopiero to bowiem umożliwi określenie na podstawie przepisów obowiązujących w czasie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, który organ obecnie jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który podjął tę decyzję.
Oznacza to, iż w przypadku niniejszego sporu należy to określić w stosunku do terenowego organu administracji państwowej jako organu funkcjonującego w systemie jednolitej administracji państwowej, którego decyzja jest kwestionowana.
Dokonanie takiego ustalenia jest możliwe przede wszystkim w warunkach jednoznacznego określenia przedmiotu decyzji kwestionowanej, bowiem co do tego, także nie ma zgodności między organami pozostającymi w sporze. W kwestionowanej decyzji z 1965 r. organ określił, iż orzeka ona o (1) uznaniu podziału przedmiotowej nieruchomości za zakończony, (2) dokonaniu w ewidencji gruntów zmian zgodnie z operatem pomiarowym oraz (3) przepisaniu na rzecz Skarbu Państwa 33% gruntów przypadających z podziału nieruchomości. Decyzja ta posiada w swojej podstawie normatywnej przepis § 19 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 r. w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczeniu nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych (Dz. U. z 1959 r. Nr 1, poz. 1).
W ocenie Składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od traktowania powyższej decyzji przez wnioskodawcę jako decyzji wywłaszczeniowej, w związku z czym w treści wniosku z dnia [...] lutego 2009 r. pojawia się drugi jego element w postaci "ustalenia prawa do fizycznego zwrotu (...) mienia", decyzja jest decyzją podziałową, której skutkiem i to określonym normatywnie a nie w postaci odrębnej decyzji, było przepisanie 33% gruntów na rzecz Skarbu Państwa. Wynikało to z treści obowiązującej w dacie podejmowania decyzji ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138), która w art. 11 wskazywała na przejście 33% gruntów objętych podziałem bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa. Nie może być więc wątpliwości, że to decyzja podziałowa wywoływała sytuację, w której do przejście się aktualizowało z mocy tego przepisu, a bez dokonania podziału do przejścia nie mogłoby dojść.
Dodatkowo, analizując systematykę powyższej ustawy, należy także wskazać, iż przepis art. 11 ustawy umieszczony jest w rozdziale 2, zatytułowanym "Podział nieruchomości na terenach budownictwa jednorodzinnego". Argumenty systemowo-strukturalne, odwołujące się do systematyki aktu, są także istotne w kontekście określenia przedmiotu (a właściwie – wzmocnienia argumentacji przemawiającej za uznawaniem podziału a nie wywłaszczenia nieruchomości w postaci przejęcia części nieruchomości przez Skarb Państwa) kwestionowanej decyzji na gruncie powoływanego rozporządzenia. Już jego tytuł przesądza o przedmiocie regulacji, określonym jako postępowanie w sprawie podziału i rozgraniczaniu nieruchomości nieruchomości, a wskazany w podstawie decyzji § 19 a także § 16 i § 17 (wskazywane we wniosku Wojewody) jednoznacznie umieszczone są w ramach poszczególnych etapów postępowania podziałowego (rozdział IV - "Plan podziału" oraz rozdział V - "Czynności końcowe").
Nie pojawiają się zatem żadne zasadne argumenty, na gruncie których można byłoby przypisać inny niż podziałowy charakter decyzji z 1965 r. Nie jest nim zatem ani zwrot nieruchomości ani samo wywłaszczenie w postaci unormowanej w art. 11 ustawy z 1958 r. Nawet jeśli żądanie wnioskodawcy dotyczy skutków tego podziału, w jego ocenie bezpośrednio rzutujących na jego interes prawny, to jednak nie może ulegać wątpliwości, że przedmiotem decyzji z 1965 r. był podział nieruchomości.
W związku z powyższym za trafne należy uznać stanowisko Wojewody, iż dla wskazania organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a., właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji na podstawie obecnie nieobowiązującej normy prawnej, trzeba ustalić, czy zadania związane z wynikającą z tej normy kompetencją są zadaniami realizowanymi aktualnie przez organy administracji rządowej, czy też organy samorządu terytorialnego, a jeśli pozostają w zakresie zadań organów samorządu terytorialnego - czy istnieje ustawa, która przez wskazanie innego organu właściwego do załatwienia sprawy wyłącza samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w danej sprawie.
Wojewoda Wielkopolski nie tylko zasadnie nie dostrzegł takiej podstawy normatywnej, ale także trafnie określił, iż od wejścia w życie ustawy z 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, sprawy podziału nieruchomości przeszły w gestię organów gmin (wójtów, burmistrzów, prezydentów miast), podlegając regulacji zawartej w przepisach art. 92 - 100 tej ustawy. W związku z tym sprawy dotyczące między innymi podziału nieruchomości, a więc także postępowania wskutek którego nieruchomość J.K. przeszła na własność Skarbu Państwa, należą do kompetencji gminy jako zadanie własne (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. tj. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Nie może zatem być uznane za zasadne wskazanie przez SKO na przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem dotyczy on ustalenia wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do decyzji starosty w ramach wykonywania przez tego ostatniego zadań związanych z gospodarką nieruchomościami, należących do zakresu administracji rządowej.
Konstatacja powyższa, przy stwierdzeniu braku podstawy do wyłączenia Kolegium jako organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, prowadzi do wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.