Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy Piaseczno, reprezentowany przez Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Piasecznie, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Wójtem Gminy Łaskarzew poprzez wskazanie Wójta Gminy Łaskarzew, jako organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej wypłaty dodatku dla gospodarstw domowych z wniosku X.Y. w zw. z art. 24 ust. 15 i art. 25 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm.).
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 20 października 2022 r. Wójt Gminy Łaskarzew, reprezentowany przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Łaskarzewie, przekazał Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Piasecznie wniosek X.Y. z 11 października 2022 r. o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła. W ocenie organu przekazującego wnioskodawczyni nie zamieszkuje na stałe na terenie gminy Łaskarzew. Uznano, że skoro w systemie EMPATIA-PESEL wskazany jest adres zamieszkania wnioskodawczyni przy ul. [...] w Piasecznie, to Gmina Piaseczno jest właściwa do rozpoznania przedmiotowego wniosku.
W ocenie organu wnoszącego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stanowisko powyższe jest błędne. Wnioskodawczyni w złożonym wniosku złożyła bowiem oświadczenie, iż miejsce jej zamieszkania znajduje się w miejscowości W. Zaznaczono, że oświadczenie zostało złożone pod groźbą odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Zarzucono, że Wójt Gminy Łaskarzew przy ustalaniu właściwości zastąpił powyższe oświadczenie notatkami urzędowymi z dnia 13 października 2022 r., 18 października 2022 r., pismem z dnia 20 października 2022 r. oraz danymi PESEL.
Odnosząc się do danych PESEL podkreślono, że nie muszą one być tożsame z miejscem zamieszkania, o którym mowa w art. 25 k.c.
Ponadto podkreślono, że w orzecznictwie sądowym, w tym wyroku NSA z 4 czerwca 1982 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA 258/82, uznaje się, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w tym m.in. zeznania świadków, mają wartość dowodową tylko wówczas, gdy zostały przez organ administracji utrwalone w formie protokołu zgodnie z art. 67 i nast. k.p.a. Okoliczności takie nie mogą być zatem uznane za udowodnione, jeżeli zostały utrwalone w aktach sprawy w postaci zwykłych adnotacji, dopuszczonych wprawdzie przez art. 72, ale tylko dla utrwalenia tych czynności organu, które – jakkolwiek mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania – nie zawierają jednak ustaleń istotnych, od których rozstrzygnięcie sprawy zależy lub może zależeć.
Mając powyższe na uwadze Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej Piasecznie wezwał wnioskodawczynię do podania swojego miejsca zamieszkania. Wyżej wymieniona pismem z dnia 16 listopada 2022 r. ponownie wskazała, że zamieszkuje pod adresem W. [...], co koresponduje z oświadczeniem z dnia 11 października 2022 r.
Mając na uwadze powyższe, organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, iż zgodnie z art. 24 ust. 15 w zw. z art. 25 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw gminą właściwą do rozpoznania wniosku w sprawie dotyczącej wypłaty dodatku dla gospodarstw domowych jest Gmina Łaskarzew.
W odpowiedzi na wniosek, Wójt Gminy Łaskarzew, reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łaskarzewie, wskazał, iż nie jest właściwy do prowadzenia sprawy i wniósł o uznanie, że organem właściwym do prowadzenia przedmiotowego postępowania jest Burmistrz Miasta i Gminy Piaseczno.
Argumentując powyższe stanowisko wskazano, iż istota samego wniosku sprowadza się do tego, że zgodnie z opinią organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość dowody zgromadzone w trakcie postępowania na okoliczność niezamieszkiwania przez wnioskodawczynię na terenie gminy Łaskarzew nie mogą być uznane za dowód z przyczyn formalnych. Zdaniem Wójta Gminy Łaskarzew stan faktyczny przedstawiony przez Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno należy sprostować. Oświadczenie wnioskodawczyni, co do miejsca zamieszkania, nie zostało zastąpione notatkami służbowymi, a jedynie zostało poddane kontroli w toku postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Łaskarzew. Podkreślono, iż do wniosku nie dołączono też żadnego dowodu, że wnioskodawczyni nie zamieszkuje na terenie Piaseczna. Wskazano, iż zgodnie z art. 24 ust. 21 pkt 1 i 2 wskazanej powyżej ustawy, w pierwszej kolejności przy rozpatrywaniu wniosku bierze się pod uwagę informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak również świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, świadczenia wychowawczego, dodatku osłonowego, dodatku mieszkaniowego.
Wnioskodawczyni nie widnieje w żadnym z systemów Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łaskarzewie, ani w Urzędzie Gminy, jako wypełniająca obowiązki (deklaracja śmieciowa) albo pobierająca jakiekolwiek świadczenia (np. 500+). Zdaniem uczestnika, już tylko powyższe dane stanowiły podstawę do przyjęcia, że Gmina Łaskarzew nie jest miejscem zamieszkania zainteresowanej.
Pomimo tego uczestnik podjął dalsze działania. Powołano się na treść art. 24 ust. 22 ustawy, który pozwala na przeprowadzenie wywiadu środkowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego w sytuacji, gdy wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy. Odniesiono się również do ust. 23 i 24 powyższego artykułu, zgodnie z którymi wywiad środowiskowy jest przeprowadzany w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, a w jego toku ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych. Przy czym podkreślono, że pojęcie wywiadu środowiskowego wskazanego ustawą nie jest tożsame z pojęciem, którym posługuje się ustawa o pomocy społecznej i właściwe dla niej akty wykonawcze. Nadmieniono również, że w wyjaśnieniach przygotowanych przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska, tj. "Poradniku dla samorządów dotyczących wypłaty dodatku węglowego", wskazano, że z wywiadu środowiskowego przygotowuje się notatkę służbową.
Taka notatka została sporządzona 13 października 2022 r. po wizycie pracownika GOPS pod adresem wskazanym przez wnioskodawczynię. Pracownik nikogo nie zastał, rozpytał okolicznych mieszkańców, a wszelkie czynności i otrzymane wyjaśnienia zawarł właśnie w notatce, zgodnie z rekomendacją Ministerstwa. Wynika z niej jednoznacznie, że stan faktyczny stoi w sprzeczności z oświadczeniem wnioskodawczyni w zakresie miejsca zamieszkania.
Odnosząc się do dokumentu oznaczonego jako "notatka urzędowa" z dnia 18 października 2022 r. wskazano, iż został on spisany na skutek wizyty zainteresowanej w Urzędzie Gminy i złożeniu przez nią wyjaśnień. Nawet, jeżeli – zgodnie z sugestią organu wnioskującego o rozstrzygniecie sporu o właściwość – uznać, że sposób potwierdzenia dokonania tej czynności nie koresponduje z k.p.a. i sąd uzna ten dokument za niewystarczający, to jego treść jest rozwinięciem oświadczenia wnioskodawczyni o miejscu zamieszkania na terenie gminy Łaskarzew, co nadal stoi w sprzeczności z wcześniej zebranymi informacjami i dowodami.
Ponad powyższe organ powołał się na pisemne oświadczenie sołtysa wsi W., który w dniu 3 listopada 2023 r. jednoznacznie wskazał, że wnioskodawczyni przebywa w domu we wsi W. okresowo w weekendy i w okresie letnim. W ocenie organu uczestniczącego w sporze wskazuje to jednoznacznie, że miejscowość ta nie stanowi miejsca zamieszkania wnioskodawczyni.
Ponadto podkreślono, że wnioskodawczyni jest zameldowana w Piasecznie i tam złożyła deklarację śmieciową.
Zarzucono, że organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie podjął żadnej czynności dodatkowej, np. weryfikacji czy zainteresowana pobiera jakiekolwiek świadczenia wymienione w art. 24 ust. 21 pkt.
- 2) ustawy. Uczestnik wskazał, iż może jedynie stwierdzić, iż takie świadczenia nie są pobierane na terenie Gminy Łaskarzew.
W dniu 3 lutego 2023 r. organ uczestniczący w sporze dodatkowo skierował do organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jak i do zainteresowanej pismo z prośbą o wyjaśnienia.
Pismem z dnia 6 lutego 2023 r. wnioskodawczyni udzieliła informacji, iż obecnie pobiera z ZUS świadczenie "500+", co stanowi częściową odpowiedź na pytanie, jako że wcześniej świadczenie to wypłacał właściwy dla miejsca zamieszkania danej osoby urząd gminy/ośrodek pomocy społecznej.
Wnioskiem z dnia 3 lutego 2023 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Łaskarzewie wystąpił o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych zawierających informację, czy wnioskodawczyni pobierała w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Piasecznie świadczenia rodzinne, świadczenia wychowawcze, dodatki pieniężne i czy obecnie pobiera jakiekolwiek świadczenia. Organ nie udzielił odpowiedzi.
Reasumując powyższe, Wójt Gminy Łaskarzew wskazał, że z całości materiału dowodowego wynika, że miejsce zamieszkania wnioskodawczyni nie znajduje się na terenie gminy Łaskarzew, lecz na terenie Piaseczna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie spór ma charakter negatywny i powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.
Występujący z wnioskiem o rozpatrzenie sporu Burmistrz Miasta i Gminy Piaseczno stanął na stanowisku, że wskazanie we wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstwa domowego położonego na terenie gminy Łaskarzew wyklucza możliwość rozpoznania wniosku przez ten organ. Przyczyną zaistniałego sporu jest okoliczność, że wskazane we wniosku miejsce zamieszkania (a jednocześnie położenia nieruchomości i prowadzenia gospodarstwa domowego), wedle ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego, nie jest faktycznie miejscem zamieszkania wnioskodawczyni i nie prowadzi tam ona gospodarstwa domowego.
Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm.; powoływanej dalej jako "Ustawa") w sprawach dotyczących dodatku dla gospodarstw domowych reguluje art. 24 ust. 15, zgodnie z którym wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek.
Wskazana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zwartej w art. 25 k.c., zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie.
Ustawa reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Przysługuje ono osobie w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania jej gospodarstwa domowego jest jedno ze źródeł wymienione w art. 24 ust. 1 Ustawy. Ponadto, zgodnie z definicją zawartą w ust. 2 powyższego artykułu, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22).
Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL – vide ust. 21 wymienionego przepisu.
W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 24 ust. 22-25 Ustawy. W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania.
Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 k.p.a.), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawczyni podała swoje miejsce zamieszkania we wsi W., w gminie Łaskarzew i określiła Wójta Gminy Łaskarzew, jako adresata wniosku. To zatem do tego organu należy zweryfikowanie, czy wnioskodawczyni spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jej gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 24 ust. 1 Ustawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.