Postanowienie NSA z 20 maja 2021 r., I OW 199/20

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą P. a Prezydentem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania

Sprawa

sprawy dot. zawiadomienia S. B. o zbyciu pojazdu postanawia: wskazać Starostę P. jako organ właściwy w sprawie.

Skład

Sędzia NSA Iwona Bogucka przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia NSA Monika Nowicka przewodniczący
Sędzia NSA Jolanta Rudnicka przewodniczący

Uzasadnienie

Pismem z 5 sierpnia 2020 r. Starosta P. (dalej: wnioskodawca) wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą P. a Prezydentem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia od S. B. zamieszkałego w S., ul. B. [...], prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H., o zbyciu pojazdu Volkswagen Golf o numerze rejestracyjnym [...].

W uzasadnieniu wskazano, że zgłoszeniem z 20 maja 2020 r. S. B., poinformował Prezydenta Miasta S. o zbyciu ww. pojazdu. Zawiadomieniem z 28 maja 2020 r. Prezydent Miasta S., działając w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Staroście P. zgłoszenie zbycia ww. pojazdu, z dołączoną kopią dokumentów, na podstawie których nastąpiło jego zbycie. Wnioskiem z 30 czerwca 2020 r. Starosta wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Starostą P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zgłoszenia H. z siedzibą w S. zbycia przedmiotowego pojazdu. Pismem z 24 lipca 2020 r. Minister zwrócił Staroście ww. wniosek z uwagi na brak swojej właściwości do jego rozstrzygnięcia i jednocześnie wskazał jako właściwy do rozstrzygnięcia sporu Naczelny Sąd Administracyjny.

Wnioskodawca podkreślił, że postępowanie związane ze zgłoszeniem zbycia pojazdu uregulowane jest w art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (dalej: p.r.d.) oraz w § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2355, z późn. zm.) i w § 4 ust. 2 załącznika 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1088 z późn, zm.), zwanych dalej "rozporządzeniami". Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest zobowiązany zawiadomić starostę o zbyciu pojazdu w terminie nieprzekraczającym 30 dni. Do zawiadomienia o zbyciu pojazdu zarejestrowanego dotychczasowy właściciel dołącza kopię dokumentu, na podstawie którego nastąpiło zbycie pojazdu (§ 17 ust. 2 rozporządzenia w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych). W przypadku zawiadomienia o zbyciu pojazdu zarejestrowanego organ rejestrujący, na podstawie § 4 ust. 2 załącznika 1 do rozporządzenia w sprawie szczegółowych czynności organów związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach, zobowiązany jest m. in. do zamieszczenia danych i informacji zawartych w zawiadomieniu w bazie danych i odpowiednio przekazania ich do ewidencji pojazdów.

Przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. określa zatem organ administracji właściwy rzeczowo do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, to jest starostę. Nie wskazuje natomiast zasad ustalania właściwości miejscowej organu posiadającego kompetencję do przyjęcia przedmiotowego zawiadomienia. Co prawda art. 73 ust. 1 p.r.d. określa starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę właściciela pojazdu jako organ rejestrujący – rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela, starosta właściwy ze względu na miejsce jego zamieszkania (siedzibę), ale przepisy wykonawcze – rozporządzenia do p.r.d. nie posługują się konsekwentnie tą definicją. W rozporządzeniach zostały ustalone odrębne definicje. I tak w rozporządzeniu w sprawie rejestracji i omaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych w § 1 ust. 2 pkt 4 ustalono, że jeżeli jest mowa o organie rejestrującym rozumie się przez to odpowiednio starostę, prezydenta miasta na prawach powiatu albo wojewodę mazowieckiego, natomiast w § 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych czynności organów związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach określono, że przez organ rejestrujący rozumie się odpowiednio starostę lub wojewodę mazowieckiego.

Art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. nie wskazuje zasad ustalania właściwości miejscowej organu posiadającego kompetencję do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, a ponadto właściwości takiej nie można jednoznacznie ustalić przez odwołanie się do treści rozporządzeń, w których nie wskazano starosty właściwego ze względu na miejsce zamieszkania właściciela pojazdu jako organu rejestrującego, właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Przepisy te wskazują wyłącznie organ właściwy rzeczowo w określonej kategorii spraw. Na podstawie treści tych przepisów nie można natomiast wnioskować, że skoro rejestracji pojazdu dokonał konkretny (tj. właściwy miejscowo) starosta, to do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu właściwy jest ten sam starosta. Innymi słowy, nie ma podstaw do twierdzenia, że starosta, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 p.r.d. i starosta, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 p.r.d., to zawsze ten sam organ (z punktu widzenia właściwości miejscowej). W takiej sytuacji ustalenie właściwości miejscowej organu administracji publicznej musi nastąpić na podstawie przepisów k.p.a. (postanowienie NSA z 27 listopada 2015 r., II GW 30/15). Istota sporu sprowadza się do ustalenia, który organ administracji publicznej jest właściwy do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu od S. B. Zgodnie z art, 21 § 1 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się: 1) w sprawach dotyczących nieruchomości – według miejsca jej położenia;

2. w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy – według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony;
3. w innych sprawach – według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Sprawa zainicjowana zgłoszeniem zbycia pojazdu przez S. B. bez wątpienia nie dotyczy kategorii spraw wskazanych w art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., do ustalenia organu właściwego miejscowo należy zastosować regułę wskazaną w art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a., w której decydujące znaczenie ma miejsce prowadzenia zakładu – S. Oznacza to, że, stosownie do treści art. 78 ust. 2 p.r.d. oraz art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a. organem właściwym rzeczowo i miejscowo do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest Prezydent Miasta S. (organ właściwy ze względu na miejsce prowadzenia działalności przez właściciela pojazdu).

Prezydent Miasta S., pomimo prawidłowego wezwania, nie udzielił odpowiedzi na wniosek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą P. a Prezydentem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Wyżej wymienione organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.

Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w rozpoznawanej sprawie jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Z istoty sporu o właściwość wynika, że spór taki może mieć miejsce w sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Spór ten może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania. Przesłanką, która jest podstawowa dla ustalenia właściwości, jest zatem przedmiot sprawy administracyjnej w znaczeniu szerszym niż określony w art. 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Przedmiotem sporu mogą być bowiem także czynności lub akty z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OW 60/05 (ONSAiWSA 2006/4, poz.

97. wskazał, że art. 4 p.p.s.a. ma zastosowanie również w sprawach, w których podejmowane są czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W glosie aprobującej do tego postanowienia K. Defecińska-Tomczak (publ. OSP 2007/7-8, s. 488 i n.) podkreśliła m.in., że przedmiot sporów o właściwość między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Jedynie dopatrzenie się funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że przedmiotem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być również spory pomiędzy organami w kwestii właściwości (kompetencji) organów dotyczących czynności lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro podlegają one kontroli legalności sądów administracyjnych, a w systemie prawa brak jest uniwersalnych rozwiązań dotyczących rozwiązywania takich sporów, to przyjąć należy, że art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 pkt 4 p.p.s.a. stanowi podstawę do rozstrzygania o owych sporach przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W przedmiotowej sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu przez starostę, gdyż do tego sprowadza się działanie organu, jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyjęcie zawiadomienia nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jedynie ustalenie zatem, że owo przyjęcie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Ponadto na mocy art. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw wprowadzono zmianę do ustawy Prawo o ruchu drogowym przez ustanowienie kary za niewykonanie obowiązku poinformowania starosty o zbyciu pojazdu. W świetle art. 140mb pkt 2 p.r.d. kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. Kary pieniężne, o których mowa m.in. w art. 140mb, nakłada starosta (art. 140n ust. 2a p.r.d.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie zawiadomienia przez starostę w niniejszej sprawie jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przewidziany w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. obowiązek właściciela pojazdu jest zagrożony wysoce represyjną administracyjną karą pieniężną. Niewykonanie obowiązku lub wykonanie go z opóźnieniem może powodować odpowiedzialność administracyjną, zagrożoną w/w karą administracyjną. Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność starosty jest następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożonego sankcją administracyjną.

Podkreślić należy, że szczególny charakter rozpoznawanego sporu polega na tym, że jego przedmiotem nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 pkt 1 lub 2 k.p.a., lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oznacza to, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu (art.

20. nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni z uwagi na rangę aktu (Kodeksu), w którym zostały zawarte.

Jeśli chodzi o rejestrację pojazdu to reguły właściwości miejscowej określa art. 73 ust. 1-5 p.r.d. Powołana regulacja modyfikuje reguły właściwości miejscowej określone w art. 21 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., natomiast w zakresie zgłoszenia o nabyciu lub zbyciu pojazdu powoływany już przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. stanowi jedynie o tym, że właściciel pojazdu zarejestrowanego jest zobowiązany zawiadomić starostę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawiają regulacje przyjęte w aktach wykonawczych, mających walor prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2130) dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane dalej "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu dokonanego w niniejszej sprawie należy zatem zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciąży szereg obowiązków nałożonych przepisami prawa. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o zbyciu pojazdów powinno być dokonane wobec tego organu, przed którym zostały one zarejestrowane.

W konsekwencji oznacza to, że organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu w niniejszej sprawie zawiadomieniu o zbyciu pojazdu jest Starosta P. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.