Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] grudnia 2021 r. (data wpływu [...] grudnia 2021 r.) Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy [...] a Burmistrzem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.W. w sprawie skierowania do Domu Samotnej Matki.
W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że A.W. wychowywała się w rodzinie zastępczej M. i G.S. w [...], gm. [...]. Z chwilą ukończenia 18 roku życia i rozwiązania pieczy zastępczej opuściła ona dotychczasowe miejsce zamieszkania. Od tego czasu nie przebywa na terenie miasta i gminy [...]. Organ nie posiada żadnych informacji na jej temat. Wskazano również, że [...] października 2021 r. OPS w [...] przesłał wniosek A.W. (dalej też "wnioskodawczyni") o skierowanie do Domu Samotnej Matki w [...] wskazując na jego właściwość, z uwagi na jej ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały. Do wniosku dołączono oświadczenie A.W., że na terenie miasta [...] przebywa ok. 1 roku oraz zawiadomienie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] o przekazaniu wniosku do OPS w [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy.
W ocenie organu, z uwagi na fakt skierowania wnioskodawczyni do Domu Samotnej Matki przez Burmistrza [...], to organ ten jest właściwy do wydania decyzji w sprawach z zakresu świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z § 4.1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, osoba ubiegająca się o skierowanie do domu składa wniosek w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na jej miejsce zamieszkania zgodnie z art. 97 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Różnicę pomiędzy ustaloną opłatą ponoszoną przez osobę za pobyt w domu a średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ponosi gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania osoby przebywającej w domu.
Organ wskazał, że wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, z którego wynika, że przed umieszczeniem interwencyjnym na podstawie § 4 ust. 5 ww. rozporządzenia w Domu Samotnej Matki zamieszkiwała przez okres 1 roku na terenie [...], dlatego to Ośrodek Pomocy w [...] jest organem właściwym w sprawie. W tym przypadku nie ma bowiem zastosowania przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej dotyczący schronisk dla osób bezdomnych.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działający z upoważnienia Burmistrza [...] wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy w [...] jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu podniósł, iż A.W. wraz z partnerem – Ł.D. i 2 małoletnich dzieci po raz pierwszy zgłosili się do pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o pomoc społeczną [...] czerwca 2021 r., deklarując jako miejsce zamieszkania wynajęte mieszkanie w [...] przy ul. [...]. W dniu [...] sierpnia 2021 r. właściciel mieszkania wynajmowanego przez A.W. i jej rodzinę, wypowiedział ww. umowę najmu ze skutkiem na dzień [...] sierpnia 2021 r.
Dnia [...] sierpnia 2021 r. wnioskodawczyni oświadczyła pracownikowi socjalnemu, że w dniu [...] sierpnia 2021 r. wraz z rodziną przeprowadzi się do swojej matki do [...].
W dniu [...] sierpnia 2021 r. około godz. [...] OPS w [...] otrzymał zgłoszenie na Telefon Interwencyjny od Pani I.G. - Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], która zgłosiła, że pod Punktem Interwencji Kryzysowej w [...] stoi A.W. z rodziną. Dyrektor OPS ustaliła, że rodzina po opuszczeniu mieszkania przy ul. [...] w [...] udała się do ojca Ł.D. zam. [...], jednak nie zostali tam przyjęci. W związku z powyższym udali się do Punktu Interwencji Kryzysowej w [...], z którego zostali przewiezieni przez policję do Schroniska dla Bezdomnych w [...] przy ul [...], prowadzonego przez Fundację [...].
W ocenie organu, na podstawie art. 6 pkt. 8 ustawy z 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej "u.p.s."), wskazującego iż osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania, z dniem [...] sierpnia 2021 r. wnioskodawczyni wraz z rodziną uznani zostali za osoby w kryzysie bezdomności.
W związku z powyższym pracownik socjalny Ośrodka podjął działania w celu udzielenia wsparcia. Ustalono, że ostatnim miejscem stałego zameldowania A.W. jest gmina [...] a Ł.D. gmina [...]. Ponadto pracownik socjalny ustalił w telefonicznej rozmowie z mamą klientki – M.S. zam. w [...], iż wnioskodawczyni wraz z rodziną ma możliwość uzyskania u niej schronienia. A.W. oraz Ł.D. odmówili wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w zakresie przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów dojazdu. Z dalszych ustaleń pracownika socjalnego Ośrodka wynika, iż klientka wraz z rodziną została przewieziona przez Fundację [...] do Domu Samotnej Matki w [...], gdzie dnia [...] września 2021 r. złożyła do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] wniosek o skierowanie do ww. instytucji, który następnie przekazany został do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...].
Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] na podstawie art. 65 §1 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.p.s. przekazał wnioski ww. do rozpatrzenia według właściwości: w przypadku pana Ł.D. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], w przypadku pani A.W.-Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], powołując się na art 101 ust. 2 u.p.s.
W piśmie z [...] listopada 2021 r. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wskazał, iż zgodnie z § 4.1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 8 marca 2005 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, osoba ubiegająca się o skierowanie do domu składa wniosek w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na jej miejsce zamieszkania i zgodnie z art. 97 ust. 3 u.p.s., różnicę między ustaloną opłatą, ponoszoną przez osobę za pobyt w domu, a średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ponosi gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania osoby przebywające w domu.
Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni wraz z partnerem i małoletnimi dziećmi opuścili zajmowane na terenie gminy [...] mieszkanie, czego powodem było wypowiedzenie umowy przez właściciela i postanowili opuścić gminę [...], przeprowadzając się - zgodnie z deklaracją najpierw do matki A.W. a następnie do ojca Ł.D. Ostatecznie, ponieważ nie zostali przyjęci, przetransportowani zostali do Schroniska dla Bezdomnych w [...] prowadzonego przez Fundację [...], a następnie do Domu Samotnej Matki w [...]. Tym samym zarówno A.W. jak również jej partner i dzieci na dzień [...] sierpnia 2021 r. byli osobami niezamieszkującymi w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, niemającymi możliwości zamieszkania w miejscu stałego zameldowania, co wskazuje na ich statut osób bezdomnych.
W świetle powyższego, w ocenie Burmistrza, organem właściwym w niniejszej sprawie jest Burmistrz Miasta i Gminy [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy.
Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej właściwości w sprawie rozpoznania wniosku A.W. o skierowanie do Domu Samotnej Matki.
Podnieść należy, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020, poz. 1876 ze zm., dalej "u.p.s.") nakłada na jednostki organizacyjne pomocy społecznej obowiązek podejmowania działań na rzecz osób i rodzin będących w stanie kryzysu (art. 47 ust. 1 u.p.s.). Specjalną pomocą w tym zakresie objęte są matki z małoletnimi dziećmi i kobiety w ciąży, które w sytuacjach zagrożenia przemocą mogą znaleźć schronienie i wsparcie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Standardy usług świadczonych przez domy dla matek z małymi dziećmi i kobiet w ciąży oraz tryb kierowania i przyjmowania do takich domów określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (Dz. U. z 2005 r., Nr 43, poz. 418). Powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 47 ust. 5 u.p.s.
Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia osoba ubiegająca się o skierowanie do domu składa wniosek w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na jej miejsce zamieszkania, zwanym dalej "ośrodkiem". Powyższa norma – aczkolwiek odnosząca się do konkretnej kategorii świadczeń – jest powtórzeniem ogólnej klauzuli zawartej w art. 101 ust. 1 u.p.s. stanowiącej, iż właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Powyższa zasada doznaje przełamania w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.).
Tym samym wszędzie tam gdzie nie istnieje możliwość ustalenia miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej – a tak jest w wypadku osób bezdomnych – wypada wskazać art. 101 ust. 2 u.p.s. jako podstawę prawną określającą właściwość miejscową gminy (zob. postanowienie NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. akt I OW 114/18 i z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OW 65/16).
Zatem dla rozpoznania zaistniałego w sprawie sporu o właściwość konieczne jest ustalenie, czy wnioskująca o skierowanie do Domu Samotnej Matki – A.W. - jest osobą bezdomną.
Pojęcie osoby bezdomnej, na użytek ustawy o pomocy społecznej, definiuje jej art. 6 pkt 8, zgodnie z którym osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis ten przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, natomiast drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, ale posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W każdym z tych przypadków przewidziane w ustawie przesłanki muszą wystąpić kumulatywnie.
W myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.) pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu tej ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Pomieszczenia takie, mają z założenia umożliwić przetrwanie w godnych warunkach do czasu, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby.
Pomieszczenia takie przeznaczone są wyłącznie do czasowego pobytu osób wymagających schronienia. Zatem nawet, gdy stan taki przedłuża się z różnych przyczyn, to pobyt we wspomnianych miejscach nie traci charakteru czasowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Burmistrz [...] uznał, że A.W. jest osobą bezdomną w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów. Z akt sprawy wynika bowiem, że wnioskodawczyni wychowywała się w rodzinie zastępczej w gminie [...], jednakże z chwilą ukończenia 18 roku życia i rozwiązania pieczy zastępczej opuściła dotychczasowe miejsce zamieszkania i zameldowania. Z akt sprawy wynika ponadto, że przez ok. 1 rok mieszkała ona wraz z partnerem i 2 małoletnich dzieci w [...] w wynajętym mieszkaniu. OPS w [...] przyznał jej także pomoc społeczną w postaci gorącego posiłku (wnioskiem z [...] sierpnia 2021 r. strona wniosła o uchylenie tego świadczenia z dniem [...] września 2021 r.). W dniu [...] sierpnia 2021 r. właściciel mieszkania wypowiedział umowę najmu ze skutkiem na dzień [...] sierpnia 2021 r. Z akt sprawy wynika ponadto, że wnioskodawczyni oświadczyła, iż po opuszczeniu dotychczas wynajmowanego mieszkania przeprowadzi się do swojej matki w [...] (gm. [...]).
Niemniej, jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] sierpnia 2021 r. A.W. wraz z rodziną zgłosiła się do Punktu Interwencji Kryzysowej w [...], z którego to miejsca została przewieziona przez policję do Schroniska dla Bezdomnych w [...]. Następnie z tego miejsca całą rodzinę przewieziono do Domu Samotnej Matki w [...], gdzie złożono do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] wniosek o skierowanie do ww. instytucji, który to wniosek został przekazany do OPS w [...], a następnie MGOPS w [...].
Wskazać zatem należy, że na dzień składania wniosku, A.W. była osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, gdyż za taki lokal nie można uznać Domu Samotnej Matki w [...]. Jest on bowiem przeznaczony jedynie do krótkotrwałego pobytu osób, nie zaś do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych (zob. postanowienie NSA z 11 października 2019 r., sygn. akt I OW 56/19). Nie można przy tym zgodzić się z Burmistrzem Miasta i Gminy [...], że skoro wnioskodawczyni przed umieszczeniem jej w Domu Samotnej Matki w [...] zamieszkiwała wraz z rodziną przez okres 1 roku na terenie [...], to organem właściwym winien być Burmistrz Miasta [...].
Wskazać przede wszystkim należy, że wnioskodawczyni wynajmowała przedmiotowy lokal. Po wtóre z akt sprawy nie wynika, aby z tym miejscem wiązała jakiekolwiek plany na przyszłość, a co najważniejsze, umowa najmu została rozwiązana przez właściciela, co spowodowało, że była zobowiązana opuścić to miejsce.
Powyższe okoliczności faktyczne pozwalają w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na stwierdzenie, że organem właściwym w sprawie jest - stosownie do art. 101 ust. 2 u.p.s. – Burmistrz Miasta i Gminy ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawczyni na pobyt stały, tj. [...].
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2 u.p.s. wskazał Burmistrz Miasta i Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie.