Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 29 października 2014 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku przez wskazanie właściwego organu do zajęcia stanowiska w sprawie zasadności naliczenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne przez Starostwo Powiatowe w Pruszczu Gdańskim.
W uzasadnieniu podał, że w dniu 3 października 2014 r. do Wojewódzkiej Inspekcji Geodezyjnej i Kartograficznej w Gdańsku wpłynęło pismo Starosty Gdańskiego przekazujące pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, sygn. akt SKO Gd/1285/14, skierowane do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 20 lutego 2014 r. K. J. zwrócił się z prośbą do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o zajęcie stanowiska w sprawie zasadności pobrania opłaty przez "Starostwo Powiatowe Wydział Geodezji Kartografii i Katastru w Pruszczu Gdańskim Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej" za udostępnienie danych na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37 poz. 333).
W wyniku analizy przepisów powszechnie obowiązującego prawa Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił, że nie jest właściwym organem do rozstrzygania w przedmiotowej sprawie, wobec czego w piśmie nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. wskazał, że właściwym do rozpatrzenia zasadności ustalonych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne w Starostwie Powiatowym w Pruszczu Gdańskim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku.
W dniu 10 marca 2014 r. K. J. zwrócił się z prośbą do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie.
Pismem z dnia [...] września 2014 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku przekazało wnioskodawcy skargę K. J. z dnia 10.03.2014 r. dotyczącą pobierania opłat za udostępnianie informacji z ZUDP do zgłoszenia do mapy do celów planistycznych w Starostwie Powiatowym w Wydziale Geodezji Kartografii i Katastru w Pruszczu Gdańskim.
W ocenie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku nie jest prawidłowe. Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 172/11: "Jeśli w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi, stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe i stanowią dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe, to w sprawie naliczania opłat za te czynności ma zastosowanie art. 61 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 pkt 4 tej ustawy, organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2, są samorządowe kolegia odwoławcze."
Wnioskodawca wskazał, że starosta, będący organem administracji geodezyjnej i kartograficznej, jest właściwy w sprawie ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Organ ten ustalając takie opłaty działa na podstawie przepisów szczególnych zawartych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.), które w sposób jednoznaczny wskazują samorządowe kolegia odwoławcze jako organy odwoławcze w tych sprawach.
W tej sytuacji wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o wskazanie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organu właściwego do załatwienia sprawy ze skargi K. J. z dnia 10 marca 2014 r. dotyczącej pobierania opłat za udostępnianie informacji z ZUDP do zgłoszenia do mapy do celów planistycznych w Starostwie Powiatowym w Wydziale Geodezji Kartografii i Katastru w Pruszczu Gdańskim.
W uzasadnieniu podało, że w dniu 11 marca 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wpłynęła skarga K. J. z dnia 10 marca 2014 r. dotycząca pobierania opłat za udostępnianie informacji z ZUDP do zgłoszenia do mapy do celów planistycznych w Starostwie Powiatowym w Wydziale Geodezji Kartografii i Katastru w Pruszczu Gdańskim z wnioskiem o zajęcie stanowiska w sprawie.
Pismem z dnia [...] września 2014 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 2, art. 7b ust. 1 i 2 oraz art. 40a ust. 1 i 40f ust. 1 ustawy z dnia 17maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz.1287 ze zm.) przekazało w/w skargę Pomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organowi właściwemu w sprawie.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Kolegium w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu kompetencyjnego Kolegium wyjaśniło, że w całości podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] września 2014 r., sygn. akt [...]. Podkreśliło, że nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego w sprawach uregulowanych przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 7b ust. 2 pkt 2 w/w ustawy, to wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.
Z kolei stosownie do art. 6a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, organami administracji geodezyjnej i kartograficznej są: marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego, starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że kwestia pobierania opłat za udostępnianie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego została obecnie uregulowana w rozdziale 7 w/w ustawy. Zgodnie z art. 40a ust. 1, organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie.
W przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną (art. 40f ust. 1 dodany do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dniem 12 lipca 2014 r.). Zatem aktualnie ustalanie opłat za udostępnianie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego odbywa się w oparciu o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nie przepisy ustawy o finansach publicznych, a jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 7b ust. 2 pkt 2 tej ustawy, to wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, w tym starosty wykonującego zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 172/11 zostało wydane w odmiennym stanie prawnym i faktycznym.
Mając na uwadze powyższe, wniosło jak na wstępie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).
W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym pomiędzy Pomorskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku, albowiem żaden z organów nie uważa się za właściwy do załatwienia skargi K. J. dotyczącej zasadności naliczenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne przez Starostwo Powiatowe w Pruszczu Gdańskim.
Kwestia opłat za udostępnianie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego została uregulowana w rozdziale 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j. t. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) zatytułowanym "Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny".
Zgodnie z art. 40a ust. 1 tej ustawy w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 28 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 897), zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 12 lipca 2014 r., organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie.
Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 r., prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz weryfikacja opracowań przyjmowanych do zasobu należy do: 1) Głównego Geodety Kraju - w zakresie centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
- 2) marszałków województw - w zakresie wojewódzkich zasobów geodezyjnych i kartograficznych;
- 3) starostów - w zakresie powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych.
Przepis art. 40b omawianej ustawy, dodany przez art. 1 pkt 29 ustawy zmieniającej, określa czynności, za które organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty. Przepis zaś art. 40d dodany także przez art. 1 pkt 29 ustawy zmieniającej, ustala sposób obliczenia opłaty za udostępnianie materiałów zasobu oraz za wykonanie czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1 ustawy oraz moment jej pobrania.
W myśl art. 40e ustawy, dodanego przez art. 1 pkt 29 ust. 1 ustawy zmieniającej, wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty, który zawiera: 1) nazwę jednostki organizacyjnej, która wystawiła dokument;
- 2) identyfikator i datę wniosku o udostępnienie materiałów zasobu albo identyfikator i datę zgłoszenia prac geodezyjnych lub prac kartograficznych;
- 3) nazwy oraz liczbę jednostek rozliczeniowych udostępnianych materiałów zasobu, a także oznaczenia pozycji w odpowiedniej tabeli opłat zawartej w załączniku do ustawy;
- 4) wysokość użytych do wyliczenia podstawowych stawek jednostkowych oraz współczynników korygujących;
- 5) kwotę opłaty;
- 6) datę wystawienia dokumentu oraz podpis organu lub upoważnionej przez niego osoby. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że Dokument Obliczenia Opłaty wystawiany w postaci elektronicznej i generowany z systemu teleinformatycznego w sposób umożliwiający jego wydruk nie wymaga podpisu ani pieczęci.
Dodany przez art. 1 pkt 29 ustawy zmieniającej przepis art. 40f ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. (ust. 1).
Organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej określa art. 6a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym: Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią: 1) organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego: a) Główny Geodeta Kraju, b) wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie;
2) organy administracji geodezyjnej i kartograficznej: a) marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego, b) starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego. (ust. 1). Wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wykonuje w imieniu wojewody zadania i kompetencje Służby Geodezyjnej i Kartograficznej określone w ustawie i przepisach odrębnych. (ust. 2). Starosta na wniosek gminy powierza wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), w drodze porozumienia, prowadzenie spraw należących do zakresu jego zadań i kompetencji, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, (...). (ust. 4). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi sprawy powierzone na podstawie ust. 4 przy pomocy geodety gminnego wchodzącego w skład urzędu gminy. (ust. 5).
Zgodnie z art. 7b omawianej ustawy, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem: 1) pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie;
- 2) wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.
Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że żaden z organów pozostających w sporze nie jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli bowiem przyjąć, że znajdujący się w aktach sprawy rachunek nr [...] jest w myśl art. 40e ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Dokumentem Obliczenia Opłaty, który - co wynika z akt sprawy - zainicjował spór dotyczący wysokości należnej opłaty, to zgodnie z art. 40f ust. 1 tejże ustawy, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej winien wydać decyzję administracyjną, od której służyć będzie odwołanie do organu wyższego stopnia, o którym mowa w art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy.
Skoro żaden z organów pozostających w sporze nie jest właściwy do załatwienia sprawy, wniosek o rozstrzygnięcie zaistniałego między organami negatywnego sporu należało oddalić, co orzeczono na wstępie na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a.