Uzasadnienie
Pismem z [...] grudnia 2021 r. Wójt Gminy Z. (Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Z.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta C. (C. Centrum Świadczeń) w sprawie wskazania organu właściwego do wypłaty świadczenia wychowawczego przyznanego I. K. na dzieci: B. K. i P. K. przyznanego Informacją Wójta Gminy Z. z [...] czerwca 2021 r., nr [...].
W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy Z. stwierdził, że [...] kwietnia 2021 r. I. K. złożyła wniosek do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, na okres zasiłkowy 2021/2022, na dzieci: B. K. i P. K. Następnie do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wpłynął wniosek o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna I. K., B. K.. I. K. w ww. wniosku wskazała adres zamieszkania: [...] C., ul. [...].
Z przeprowadzonej [...] kwietnia 2021 r. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. rozmowy telefonicznej wynika, że wnioskodawczyni przebywa w C. w dni nauki szkolnej, ponieważ starszy syn uczęszcza do Podstawowej Szkoły Specjalnej, a młodszy do przedszkola. Natomiast do miejscowości C., gmina Z., przyjeżdżają w weekendy i dni wolne od nauki szkolnej.
I. K. oświadczyła, że ze względu na niepełnosprawność syna przebywa w C. i korzysta tam ze specjalistycznych usług opiekuńczych. Taka sytuacja trwa już od kilku lat (od 2013 r.) i nigdy nie było problemów z przyznaniem pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych realizowanych przez Centrum Pomocy Dziecku Niepełnosprawnemu i Jego Rodzinie w C. Organ wskazał, że z przeprowadzonej [...] kwietnia 2021 r. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. rozmowy z wnioskodawczynią wynika, że w dalszym ciągu przebywa ona w C. ze względu na niepełnosprawność syna, natomiast w weekendy i dni wolne od nauki jest w miejscowości C., gm. Z. W dniu [...] maja 2021 r. pracownik socjalny udał się do wnioskodawczyni pod adres [...], gm. Z. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pod ww. adresem nikogo nie zastano. Sąsiadka wnioskodawczyni przekazała pracownikowi socjalnemu informację, że I. K. wraz z dziećmi zamieszkuje w C. od poniedziałku do piątku, natomiast do miejscowości C. przyjeżdża wyłącznie na weekend. Natomiast pod adresem [...] zamieszkują wyłącznie teściowie I. K. W dniu [...] maja 2021 r. pracownik socjalny po raz kolejny udał się do I. K. pod adres [...], gm. Z. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nikogo nie zastano po ww. adresem. Sołtys wsi Sołectwa C. poinformował pracownika socjalnego, że wnioskodawczyni wraz z rodziną nie zamieszkuje na terenie gminy Z., lecz na terenie miasta C. Państwo K. wraz z dziećmi przyjeżdżają wyłącznie na weekendy pod adres [...], gm. Z. Wobec powyższego, [...] maja 2021 r. organ przekazał wniosek I. K. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, na okres zasiłkowy 2021/2022, na dzieci: B. K. i P. K. zgodnie z właściwością organu do [...] Centrum Świadczeń w C. W dniu [...] maja 2021 r. M. K. (mąż wnioskodawczyni) poinformował ustnie Inspektora ds. świadczeń rodzinnych i funduszu alimentacyjnego, że wszelka korespondencja w jego sprawie powinna być kierowana na adres: [...], C. Oświadczył też, że nie będzie odbierał żadnej korespondencji pod adresem: [...] C., ul. [...].
W dniu [...] maja 2021 r. do organu wpłynęło zawiadomienie Prezydenta Miasta C. z [...] maja 2021 r. przekazujące według właściwości do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wniosek I. K. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2021/2022 na dzieci: B. K. i P. K. wraz z oświadczeniem I. K., z którego wynika, że mieszka ona wraz z dziećmi w miejscowości C., gm. Z. Z uwagi na powyższe, Informacją Wójta Gminy Z. z [...] czerwca 2021 r. przyznano wnioskodawczyni prawo do świadczenia wychowawczego, na okres zasiłkowy, na dzieci: B. K. i P. K. W dniu [...] września 2021 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wpłynęło oświadczenie męża wnioskodawczyni, z którego wynika, że jego żona i synowie opłacają śmieci i odpady w C. przy opłatach za czynsz. To, w opinii tutejszego organu, oznacza, że ww. nie zamieszkują na terenie gminy Z. Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są bowiem w sposób ścisły uzależnione od liczby osób zamieszkujących na danej nieruchomości.
Jak stwierdził Wójt, zgodnie z art. 6j, ust. 1 pkt. 1-2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.) w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości.
Wobec tego, zawiadomieniem Wójta Gminy Z. z [...] września 2021 r. przekazano informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dzieci: B. K. i P. K. wraz z aktami sprawy, zgodnie z właściwością, do [...] Centrum Świadczeń w C. Po otrzymaniu ww. dokumentów [...] Centrum Świadczeń w toku prowadzonego postępowania wezwało I. K. do złożenia oświadczenia o miejscu zamieszkania.
Wnioskodawczyni oświadczyła, że "wraz z dzieckiem B. K. i P. K. zamieszkuje w gminie [...],[...] Wyżej wskazany adres jest [jej] miejscem stałego pobytu oraz centrum spraw życiowych.". Strona jednocześnie zwróciła się z prośbą o przekazanie pobieranych świadczeń do gminy Z., GOPS ul. [...]. Zgodnie z pisemną prośbą strony akta sprawy zostały przekazane do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. Organ stwierdził, że w sprawie dotyczącej dalszej wypłaty świadczenia wychowawczego przyznanego Informacją Wójta Gminy Z. jest gmina miejsca zamieszkania osoby wnioskującej, zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Dla ustalenia miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie należy jednak stosować przepisy Kodeksu Cywilnego, ponieważ ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie definiuje tego pojęcia w sposób szczegółowy. Należy zatem odnieść się w tej kwestii do art. 25 k.c. Za miejsce zamieszkania osoby fizycznej zgodnie z art. 25 k.c. uznaje się więc miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stały pobyt z kolei to przebywanie w danej miejscowości, w sytuacji gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym centrum życiowym danej osoby fizycznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkiwaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim, które ma cechy założenia tam centrum swoich osobistych czy majątkowych spraw.
Miejscem pobytu stałego danej osoby będzie zatem miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania, przyjmuje korespondencję, posyła dzieci do szkoły, itp. Samo natomiast zameldowanie na pobyt stały, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. W ocenie organu, należy wziąć pod uwagę, że wnioskodawczyni wraz z dziećmi jest zameldowana czasowo na trenie miasta C., ul. [...].
We wniosku kierowanym do Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w C. oraz w rozmowach z Kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wnioskodawczyni jednoznacznie deklarowała, że jej miejscem zamieszkania jest C. Natomiast w oświadczeniu złożonym w [...] Centrum Świadczeń [...] października 2021 r. ww. stwierdziła, że jej miejscem zamieszkania jest C., gm. Z. Organ podkreślił, że wnioskodawczyni deklaruje dwa różne miejsca zamieszkania w zależności od tego, w którym organie i o jakie świadczenia się ubiega oraz dodał, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie sygn. akt I OW 122/21, mające na celu rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta C. a Wójtem Gminy Z. o przyznanie na rzecz B. K. specjalistycznych usług opiekuńczych.
W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z [...] lutego 2022 r., Prezydent Miasta C. wniósł o wskazanie Wójta Gminy Z. jako organu właściwego w sprawie.
Prezydent wniósł też, na podstawie 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w odpowiedzi na wniosek na okoliczności przedstawione w jej uzasadnieniu oraz o dopuszczenie dowodu z treści dokumentów znajdujących się w aktach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OW 122/21 na okoliczność miejsca zamieszkania I. K. oraz jej małoletnich dzieci, B. K. i P. K. Prezydent stwierdził, że wnioskiem z [...] grudnia 2021 r. Wójt Gminy Z. złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Prezydentem Miasta C. w sprawie dotyczącej wypłaty świadczenia wychowawczego na rzecz małoletnich dzieci, B. K. i P. K. W ocenie Wójta po przyznaniu I. K. świadczenia wychowawczego na jej małoletnich synów, B. K. i P. K., nastąpiła zmiana miejsca ich zamieszkania. Zdaniem Prezydenta, twierdzenia o zmianie miejsca zamieszkania I. K. są całkowicie chybione.
Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której przebywa ona z zamiarem stałego pobytu. Natomiast na podstawie art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania jego rodziców. Powyższy pogląd został zaakceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Przypomnieć w tym miejscu także należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, dalej jako "u.p.s."), właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast stosownie do ust. 2 tego przepisu, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
W przedmiotowej sprawie z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania o przyznanie świadczeń wynika, że rodzina wnioskodawczyni zamieszkuje na stałe w miejscowości C., gm. Z. i w tej miejscowości przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wnioskodawczyni przyznaje natomiast, że w tygodniu przebywa z synami w C., jednak wyłącznie ze względu na fakt pobierania przez nich nauki w C. oraz uczęszczania tam na rehabilitację. Okoliczności te wynikają z treści złożonych w sprawie wniosków i oświadczeń zainteresowanej.
Podobne okoliczności legły u podstaw zainicjowania przez Prezydenta Miasta C. postępowania o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Wójtem Gminy Z. w sprawie o przyznanie na rzecz jej małoletniego syna, B. K., specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 3 godzin tygodniowo w Centrum Pomocy Dziecku Niepełnosprawnemu i jego Rodzinie. Postępowanie to toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt I OW 122/21.
W takiej sytuacji nieprawidłowym było przekazanie przez Gminę Z. do [...] Centrum Świadczeń dokumentów związanych z przyznanym świadczeniem wychowawczym do dalszej realizacji, bowiem faktycznym miejscem zamieszkania I. K. (miejscowość, w której zamierzała przebywać z zamiarem stałego pobytu) była miejscowość C., gm. Z. W piśmie z [...] kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta C. podtrzymał wcześniej przedstawione stanowisko i odniósł się do stanowiska Wójta Gminy Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny), lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Wójtem Gminy Z. a Prezydentem Miasta C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wypłaty świadczenia wychowawczego przyznanego I. K. na dzieci: B. K. i P. K. przyznanego Informacją Wójta Gminy Z. z [...] czerwca 2021 r., nr [...].
Kwestie przyznania świadczenia wychowawczego reguluje ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm. – dalej jako "ustawa"). Zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu) organem właściwym w sprawach w niej regulowanych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze lub otrzymującej świadczenie wychowawcze, a w przypadku gdy o świadczenie wychowawcze ubiega się dyrektor domu pomocy społecznej – właściwy ze względu na miejsce położenia tego domu pomocy społecznej.
Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu) zadania w zakresie świadczenia wychowawczego są realizowane przez organ właściwy jako zadanie z zakresu administracji rządowej, oraz że w myśl art. 20 ust. 4 ustawy, w przypadku powzięcia informacji o zmianie miejsca zamieszkania osoby, której przyznano świadczenie wychowawcze, dotychczasowy organ właściwy przekazuje wydaną decyzję lub informację o przyznanym świadczeniu wychowawczym wraz z aktami sprawy organowi właściwemu ze względu na nowe miejsce zamieszkania osoby, której przyznano świadczenie wychowawcze w celu ich dalszej realizacji. Organ właściwy ze względu na nowe miejsce zamieszkania osoby, której przyznano świadczenie wychowawcze, realizuje przyznane świadczenie wychowawcze bez konieczności wydawania kolejnej decyzji lub informacji oraz jest właściwy do uchylenia, zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, w tym ustalonego decyzją, oraz do ustalania i dochodzenia świadczeń nienależnie pobranych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowią inaczej, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.
Jednocześnie należy mieć na uwadze, że ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci została zmieniona ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz.1981), od 1 stycznia 2022 r. Aktualnie w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi oraz świadczenie to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jednakże zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 17 września 2021 r. w sprawach świadczenia wychowawczego, które nie jest realizowane w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w których wniosek o ustalenie prawa do tego świadczenia został złożony przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Mając zatem na uwadze, że miasta, których organy pozostają w sporze wchodzą w skład różnych województw (Gmina Z. leży w województwie [...], a Miasto C. – w [...]), oraz że sprawa, której dotyczy przedmiotowy spór, należała do zadań z zakresu administracji rządowej, stwierdzić trzeba, że właściwym do rozstrzygnięcia sporu jest – zgodnie z treścią art. 22 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – minister właściwy do spraw administracji publicznej. Obecnie organem właściwym do spraw administracji publicznej jest, na podstawie art. 6 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1893 ze zm.), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Z tych powodów, w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygnięcia niniejszego sporu.
Dodać jednocześnie należy, że w przywoływanej przez oba organy sprawie o sygn. akt I OW 122/21 spór dotyczył wniosku o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych (rehabilitacja), które zgodnie z art. 17 pkt 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268) są jednym z zadań własnych gminy. Podnoszona tam argumentacja czy ustalony stan faktyczny nie mógł mieć więc zastosowania w niniejszej sprawie.
W związku z powyższym wniosek Wójta Gminy Z. skierowany do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako niedopuszczalny, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Skoro w niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlegał odrzuceniu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji postanowienia.