Uzasadnienie
Pismem z [...] grudnia 2021 r. Wójt Gminy Z. (Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Z.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta C. ([...] Centrum Świadczeń) w sprawie wskazania organu właściwego do wypłaty I. K. zasiłku rodzinnego z dodatkami na dzieci: B. K. i P. K. W uzasadnieniu Wójt Gminy Z. stwierdził, że wnioskiem z [...] sierpnia 2020 r. I. K. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego z dodatkami na synów: B. K. i P. K. Ze względu na wskazanie we wniosku miejsca zamieszkania na terenie Gminy Z. świadczenie zostało przyznane przez Wójta Gminy Z. Następnie do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wpłynął wniosek o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna wnioskodawczyni, B. K. I. K. w ww. wniosku wskazała adres zamieszkania: [...], ul. [...].
Z przeprowadzonej [...] kwietnia 2021 r. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. rozmowy telefonicznej wynika, że wnioskodawczyni przebywa w C. w dni nauki szkolnej, ponieważ starszy syn uczęszcza do Podstawowej Szkoły Specjalnej, a młodszy do przedszkola. Natomiast do miejscowości C., gmina Z, przyjeżdżają w weekendy i dni wolne od nauki szkolnej.
I. K. oświadczyła, że ze względu na niepełnosprawność syna przebywa w C. i korzysta tam ze specjalistycznych usług opiekuńczych. Taka sytuacja trwa już od kilku lat (od 2013 r.) i nigdy nie było problemów z przyznaniem pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych realizowanych przez Centrum Pomocy Dziecku Niepełnosprawnemu i Jego Rodzinie w C. Organ wskazał, że z przeprowadzonej [...] kwietnia 2021 r. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. rozmowy z wnioskodawczynią wynika, że w dalszym ciągu przebywa ona w C. ze względu na niepełnosprawność syna, natomiast w weekendy i dni wolne od nauki przebywa w miejscowości C., gm. Z. W dniu [...] kwietnia 2021 r. wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, że jej miejscem zamieszkania z zamiarem stałego pobytu jest [...],[...].
W dniu [...] maja 2021 r. pracownik socjalny udał się do wnioskodawczyni pod adres [...], gm. Z. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pod ww. adresem nikogo nie zastano. Sąsiadka wnioskodawczyni przekazała pracownikowi socjalnemu informację, że I. K. wraz z dziećmi zamieszkuje w C. od poniedziałku do piątku, natomiast do miejscowości C. przyjeżdża wyłącznie na weekend. Natomiast pod adresem [...] zamieszkują wyłącznie teściowie I. K. W dniu [...] maja 2021 r. pracownik socjalny po raz kolejny udał się do I. K. pod adres [...], gm. Z. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nikogo nie zastano po ww. adresem. Sołtys wsi Sołectwa C. poinformował pracownika socjalnego, że wnioskodawczyni wraz z rodziną nie zamieszkuje na terenie gminy Z., lecz na terenie miasta C. Państwo K. wraz z dziećmi przyjeżdżają wyłącznie na weekendy pod adres [...], gm. Z. W dniu [...] maja 2021 r. Wójt Gminy Z. wszczął postępowanie w przedmiocie weryfikacji prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zawiadomienie zostało wysłane na adres [...], ul. [...] oraz osobiście odebrane przez wnioskodawczynię [...] maja 2021 r. W dniu [...] maja 2021 r. I. K. złożyła wyjaśnienia dotyczące jej miejsca zamieszkania, którym jest miejscowość C., gm. Z., a pod adresem C., ul. [...] wnioskodawczyni czeka jedynie na swojego niepełnosprawnego syna aż skończy pobierać naukę i wracają do domu (miejsca zamieszkania) [...].
W tym samym dniu M. K., mąż wnioskodawczyni, poinformował ustnie inspektora do spraw świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., że korespondencja w jego sprawie powinna być kierowana na adres: [...], gm. Z., i że nie będzie odbierał żadnej korespondencji pod adresem: C., ul. [...].
W związku z wyżej przytoczonymi wyjaśnieniami Wójt Gminy Z. decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...] umorzył postępowanie w przedmiocie weryfikacji prawa I. K. do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została odebrana przez W. K. pod adresem [...], gm. Z. W dniu [...] września 2021 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wpłynęło oświadczenie męża wnioskodawczyni, z którego wynika, że jego żona i synowie opłacają śmieci i odpady w C., przy opłatach za czynsz.
To, w opinii tutejszego organu, oznacza, że ww. nie zamieszkują na terenie gminy Z. Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są bowiem w sposób ścisły uzależnione od liczby osób zamieszkujących na danej nieruchomości.
Jak stwierdził Wójt, zgodnie z art. 6j, ust. 1 pkt 1-2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.) w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości.
Wobec tego, Wójt Gminy Z., [...] września 2021 r. przekazał decyzję przyznającą I. K. prawo do zasiłku rodzinnego z dodatkami wraz z aktami do [...] Centrum Świadczeń, w trybie art. 25 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Po otrzymaniu ww. dokumentów [...] Centrum Świadczeń w toku prowadzonego postępowania wezwało I. K. do uzupełnienia wniosku oraz do złożenia wyjaśnień dotyczących określenia miejsca stałego pobytu i określenia centrum spraw życiowych rodziny.
Wnioskodawczyni, [...] października 2021 r., złożyła oświadczenie, że wraz z dziećmi, B. oraz P., mieszka w gminie Z. w miejscowości C., a wyżej wskazany adres jest jej miejscem pobytu oraz centrum spraw życiowych. Strona jednocześnie zwróciła się z prośbą o przekazanie dokumentów dotyczących pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku pielęgnacyjnego, świadczenia wychowawczego oraz zasiłku rodzinnego do GOPS Z. Jak stwierdził Wójt, w sprawie dotyczącej dalszego wypłacania zasiłku rodzinnego z dodatkami właściwa jest gmina miejsca zamieszkania osoby wnioskującej zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dla ustalenia miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie należy jednak stosować przepisy Kodeksu cywilnego, ponieważ ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje tego pojęcia w sposób szczegółowy.
Należy zatem odnieść się w tej kwestii do art. 25 k.c. Za miejsce zamieszkania osoby fizycznej zgodnie z art. 25 k.c. uznaje się więc miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stały pobyt z kolei to przebywanie w danej miejscowości w sytuacji, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym centrum życiowym danej osoby fizycznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkiwaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim, które ma cechy założenia tam centrum swoich osobistych czy majątkowych spraw.
Miejscem pobytu stałego danej osoby będzie zatem miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania, przyjmuje korespondencję, posyła dzieci do szkoły itp.
Samo zameldowanie na pobyt stały, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. W ocenie organu, należy wziąć pod uwagę, że wnioskodawczyni wraz z synem B. jest również zameldowana na pobyt czasowy na terenie miasta C., ul. [...]. We wniosku kierowanym do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. oraz w rozmowach z kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wnioskodawczyni określała jednoznacznie, że jej miejscem zamieszkania jest C. Natomiast w oświadczeniu złożonym w [...] Centrum Świadczeń [...] października 2021 r. ww. stwierdziła, że jej miejscem zamieszkania jest C., gm. Z. Organ podkreślił, że wnioskodawczyni deklaruje dwa różne miejsca zamieszkania w zależności od tego, w którym organie i o jakie świadczenia się ubiega oraz dodał, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie sygn. akt I OW 122/21, mające na celu rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta C. a Wójtem Gminy Z. o przyznanie na rzecz B. K. specjalistycznych usług opiekuńczych.
W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z [...] lutego 2022 r., Prezydent Miasta C. wniósł o wskazanie Wójta Gminy Z. jako organu właściwego w sprawie.
Prezydent wniósł też, na podstawie 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w odpowiedzi na wniosek na okoliczności przedstawione w jej uzasadnieniu oraz o dopuszczenie dowodu z treści dokumentów znajdujących się w aktach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OW 122/21 na okoliczność miejsca zamieszkania I. K. oraz jej małoletnich dzieci, B. K. i P. K. Prezydent stwierdził, że wnioskiem z [...] grudnia 2021 r. Wójt Gminy Z. złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Prezydentem Miasta C. w sprawie dotyczącej wypłaty zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami na rzecz małoletnich dzieci, B. K. i P. K. W ocenie Wójta po przyznaniu I. K. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na jej małoletnich synów, B. K. i P. K., nastąpiła zmiana miejsca ich zamieszkania. Zdaniem Prezydenta, twierdzenia o zmianie miejsca zamieszkania I. K. są całkowicie chybione.
Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której przebywa ona z zamiarem stałego pobytu. Natomiast na podstawie art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania jego rodziców. Powyższy pogląd został zaakceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Przypomnieć w tym miejscu także należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, dalej jako "u.p.s."), właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast stosownie do ust. 2 tego przepisu, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
W przedmiotowej sprawie dokumenty zgromadzone w toku postępowania o przyznanie świadczeń wynika, że rodzina wnioskodawczyni zamieszkuje na stałe w miejscowości C., gm. Z. i w tej miejscowości przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wnioskodawczyni przyznaje natomiast, że w tygodniu przebywa z synami w C., jednak wyłącznie ze względu na fakt pobierania przez nich nauki w tym mieście oraz uczęszczania tam na rehabilitację. Okoliczności te wynikają z treści złożonych w sprawie wniosków i oświadczeń zainteresowanej.
Podobne okoliczności legły u podstaw zainicjowania przez Prezydenta Miasta C. postępowania o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Wójtem Gminy Z. w sprawie o przyznanie na rzecz jej małoletniego syna, B. K., specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 3 godzin tygodniowo w Centrum Pomocy Dziecku Niepełnosprawnemu i jego Rodzinie. Postępowanie to toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt I OW 122/21.
W takiej sytuacji nieprawidłowym było przekazanie przez Gminę Z. do [...] Centrum Świadczeń dokumentów związanych z przyznanym zasiłkiem, bowiem faktycznym miejscem zamieszkania I. K. (miejscowość, w której zamierzała przebywać z zamiarem stałego pobytu) była miejscowość C., gm. Z. W piśmie z [...] kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta C. podtrzymał wcześniej przedstawione stanowisko i odniósł się do stanowiska Wójta Gminy Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny), lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej jako "u.ś.r.") zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego są świadczeniami rodzinnymi. Z kolei w myśl art. 25 ust. 5 u.ś.r. w przypadku powzięcia informacji o zmianie miejsca zamieszkania osoby, której przyznano świadczenia rodzinne, dotychczasowy organ właściwy przekazuje wydaną decyzję wraz z aktami sprawy organowi właściwemu ze względu na nowe miejsce zamieszkania w celu jej dalszej realizacji. Organ właściwy ze względu na nowe miejsce zamieszkania realizuje otrzymaną decyzję bez konieczności wydawania kolejnej decyzji oraz jest właściwy do jej uchylenia, zmiany oraz do ustalania i dochodzenia świadczeń nienależnie pobranych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowią inaczej, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Wójtem Gminy Z. a Prezydentem Miasta C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wypłaty I. K. zasiłku rodzinnego z dodatkami na dzieci: B. K. i P. K. Na podstawie art. 3 pkt 11 u.ś.r. organem właściwym w sprawach w niej regulowanych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne.
Jednocześnie należy mieć na uwadze, że art. 20 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że zadania w zakresie świadczeń rodzinnych są realizowane przez organ właściwy jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej.
Bez wątpienia pozostające w sporze organy mają siedziby w różnych województwach: Gmina Z. leży w województwie [...], a Miasto C. – w [...]. Mając zatem na uwadze, że miasta, których organy pozostają w sporze wchodzą w skład różnych województw, oraz że sprawa, której dotyczy przedmiotowy spór, należy do zadań gminy z zakresu administracji rządowej, stwierdzić trzeba, że właściwym do rozstrzygnięcia sporu jest – zgodnie z treścią art. 22 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – minister właściwy do spraw administracji publicznej. Obecnie organem właściwym do spraw administracji publicznej jest, na podstawie art. 6 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1893 ze zm.), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Z tych powodów, w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygnięcia niniejszego sporu.
Dodać jednocześnie należy, że w przywoływanej przez oba organy sprawie o sygn. akt I OW 122/21 spór dotyczył wniosku o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych (rehabilitacja), które zgodnie z art. 17 pkt 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268) są jednym z zadań własnych gminy. Podnoszona tam argumentacja czy ustalony stan faktyczny nie mógł mieć więc zastosowania w niniejszej sprawie.
W związku z powyższym wniosek Wójta Gminy Z. skierowany do Naczelnego Sądu Administracyjnego jako niedopuszczalny podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Skoro w niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlegał odrzuceniu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji postanowienia.