Uzasadnienie
Pismem z [...] grudnia 2021 r. Wójt Gminy Z. (Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Z.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta C. ([...] Centrum Świadczeń) w sprawie wskazania organu właściwego do wypłaty I. K. świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu Wójt Gminy Z. stwierdził, że wnioskiem z [...] lutego 2020 r. I. K. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna, B. K. Ze względu na wskazanie we wniosku miejsca zamieszkania na terenie Gminy Z. świadczenie zostało przyznane przez Wójta Gminy Z. Następnie do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wpłynął wniosek o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna wnioskodawczyni, B. K. I. K. w ww. wniosku wskazała adres zamieszkania: [...], ul. [...].
Z przeprowadzonej [...] kwietnia 2021 r. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. rozmowy telefonicznej wynika, że wnioskodawczyni przebywa w C. w dni nauki szkolnej, ponieważ starszy syn uczęszcza do Podstawowej Szkoły Specjalnej, a młodszy do przedszkola. Natomiast do miejscowości C., gmina Z., przyjeżdżają w weekendy i dni wolne od nauki szkolnej.
I. K. oświadczyła, że ze względu na niepełnosprawność syna przebywa w C. i korzysta tam ze specjalistycznych usług opiekuńczych. Taka sytuacja trwa już od kilku lat (od 2013 r.) i nigdy nie było problemów z przyznaniem pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych realizowanych przez Centrum Pomocy Dziecku Niepełnosprawnemu i Jego Rodzinie w C. Organ wskazał, że z przeprowadzonej [...] kwietnia 2021 r. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. rozmowy z wnioskodawczynią wynika, że w dalszym ciągu przebywa ona w C. ze względu na niepełnosprawność syna, natomiast w weekendy i dni wolne od nauki jest w miejscowości C., gm. Z. W dniu [...] kwietnia 2021 r. wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, że jej miejscem zamieszkania z zamiarem stałego pobytu jest [...],[...].
W dniu [...] maja 2021 r. pracownik socjalny udał się do wnioskodawczyni pod adres [...], gm. Z. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pod ww. adresem nikogo nie zastano. Sąsiadka wnioskodawczyni przekazała pracownikowi socjalnemu informację, że I. K. wraz z dziećmi zamieszkuje w C. od poniedziałku do piątku, natomiast do miejscowości C. przyjeżdża wyłącznie na weekend. Natomiast pod adresem [...] zamieszkują wyłącznie teściowie I. K. W dniu [...] maja 2021 r. pracownik socjalny po raz kolejny udał się do I. K. pod adres [...], gm. Z. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nikogo nie zastano po ww. adresem. Sołtys wsi Sołectwa C. poinformował pracownika socjalnego, że wnioskodawczyni wraz z rodziną nie zamieszkuje na terenie gminy Z., lecz na terenie miasta C. Państwo K. wraz z dziećmi przyjeżdżają wyłącznie na weekendy pod adres [...], gm. Z. W dniu [...] maja 2021 r. Wójt Gminy Z. wszczął postępowanie w przedmiocie weryfikacji prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zawiadomienie zostało wysłane na adres [...], ul. [...] oraz osobiście odebrane przez wnioskodawczynię [...] maja 2021 r. W dniu [...] maja 2021 r. I. K. złożyła wyjaśnienia dotyczące jej miejsca zamieszkania, którym jest miejscowość C., gm. Z., a pod adresem C., ul. [...] wnioskodawczyni czeka jedynie na swojego niepełnosprawnego syna aż skończy pobierać naukę i wracają do domu (miejsca zamieszkania) [...].
W tym samym dniu M. K., mąż wnioskodawczyni, poinformował ustnie inspektora do spraw świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., że korespondencja w jego sprawie powinna być kierowana na adres: [...], gm. Z., i że nie będzie odbierał żadnej korespondencji pod adresem: C., ul. [...].
W związku z wyżej przytoczonymi wyjaśnieniami Wójt Gminy Z. decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...] umorzył postępowanie w przedmiocie weryfikacji prawa I. K. do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została odebrana przez W. K. pod adresem [...], gm. Z. W dniu [...] września 2021 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wpłynęło oświadczenie męża wnioskodawczyni, z którego wynika, że jego żona i synowie opłacają śmieci i odpady w C. przy opłatach za czynsz.
W związku z tym brak uiszczania opłaty za I. K. oraz synów: B. i P., w opinii tutejszego organu, oznacza, że ww. nie zamieszkują na terenie gminy Z. Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są bowiem w sposób ścisły uzależnione od liczby osób zamieszkujących na danej nieruchomości.
Jak stwierdził Wójt, zgodnie z art. 6j, ust. 1 pkt 1-2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.) w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości.
Wobec tego, Wójta Gminy Z., [...] września 2021 r. przekazał decyzję przyznającą I. K. świadczenie pielęgnacyjne wraz z dokumentami dotyczącymi świadczenia pielęgnacyjnego do [...] Centrum Świadczeń, w trybie art. 25 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Po otrzymaniu ww. dokumentów [...]Centrum Świadczeń w toku prowadzonego postępowania wezwało I. K. do uzupełnienia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne oraz do złożenia wyjaśnień dotyczących określenia miejsca stałego pobytu i określenia centrum spraw życiowych rodziny.
Wnioskodawczyni, [...] października 2021 r., złożyła oświadczenie, że wraz z dziećmi, B. oraz P. zamieszkuje w gminie Z. w miejscowości C., a wyżej wskazany adres jest jej miejscem pobytu oraz centrum spraw życiowych. Strona jednocześnie zwróciła się z prośbą o przekazanie dokumentów dotyczących pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku pielęgnacyjnego, świadczenia wychowawczego oraz zasiłku rodzinnego do GOPS Z. Jak stwierdził Wójt, w sprawie dotyczącej dalszego wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego właściwa jest gmina miejsca zamieszkania osoby wnioskującej zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dla ustalenia miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie należy jednak stosować przepisy Kodeksu cywilnego, ponieważ ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje tego pojęcia w sposób szczegółowy.
Należy zatem odnieść się w tej kwestii do art. 25 k.c. Za miejsce zamieszkania osoby fizycznej zgodnie z art. 25 k.c. uznaje się więc miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stały pobyt z kolei to przebywanie w danej miejscowości w sytuacji, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym centrum życiowym danej osoby fizycznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkiwaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim, które ma cechy założenia tam centrum swoich osobistych czy majątkowych spraw.
Miejscem pobytu stałego danej osoby będzie zatem miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania, przyjmuje korespondencję, posyła dzieci do szkoły itp.
Samo zameldowanie na pobyt stały, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. W ocenie organu, należy wziąć pod uwagę, że wnioskodawczyni wraz z synem B. jest również zameldowana na pobyt czasowy na terenie miasta C., ul. [...]. We wniosku kierowanym do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. oraz w rozmowach z kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wnioskodawczyni określała jednoznacznie, że jej miejscem zamieszkania jest C. Natomiast w oświadczeniu złożonym w [...] Centrum Świadczeń [...] października 2021 r. ww. stwierdziła, że jej miejscem zamieszkania jest C., gm. Z. Organ podkreślił, że wnioskodawczyni deklaruje dwa różne miejsca zamieszkania w zależności od tego, w którym organie i o jakie świadczenia się ubiega oraz dodał, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie sygn. akt I OW 122/21, mające na celu rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta C. a Wójtem Gminy Z. o przyznanie na rzecz B. K. specjalistycznych usług opiekuńczych.
W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z [...] lutego 2022 r., Prezydent Miasta C. wniósł o wskazanie Wójta Gminy Z. jako organu właściwego w sprawie.
Prezydent wniósł też, na podstawie 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w odpowiedzi na wniosek na okoliczności przedstawione w jej uzasadnieniu oraz o dopuszczenie dowodu z treści dokumentów znajdujących się w aktach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OW 122/21 na okoliczność miejsca zamieszkania I. K. oraz jej małoletnich dzieci, B. K. i P. K. Prezydent stwierdził, że wnioskiem z [...] grudnia 2021 r. Wójt Gminy Z. złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Prezydentem Miasta C. w sprawie dotyczącej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz małoletniego B. K. W ocenie Wójta po przyznaniu I. K. zasiłku pielęgnacyjnego na jej małoletniego syna, B. K., nastąpiła zmiana miejsca ich zamieszkania. Zdaniem Prezydenta, twierdzenia o zmianie miejsca zamieszkania I. K. są całkowicie chybione.
Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której przebywa ona z zamiarem stałego pobytu. Natomiast na podstawie art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania jego rodziców. Powyższy pogląd został zaakceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Przypomnieć w tym miejscu także należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, dalej jako "u.p.s."), właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast stosownie do ust. 2 tego przepisu, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
W przedmiotowej sprawie dokumenty zgromadzone w toku postępowania o przyznanie świadczeń wynika, że rodzina wnioskodawczyni zamieszkuje na stałe w miejscowości C., gm. Z. i w tej miejscowości przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wnioskodawczyni przyznaje natomiast, że w tygodniu przebywa z synami w C., jednak wyłącznie ze względu na fakt pobierania przez nich nauki w tym mieście oraz uczęszczania tam na rehabilitację. Okoliczności te wynikają z treści złożonych w sprawie wniosków i oświadczeń zainteresowanej.
Podobne okoliczności legły u podstaw zainicjowania przez Prezydenta Miasta C. postępowania o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Wójtem Gminy Z. w sprawie o przyznanie na rzecz jej małoletniego syna, B. K., specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 3 godzin tygodniowo w Centrum Pomocy Dziecku Niepełnosprawnemu i jego Rodzinie. Postępowanie to toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt I OW 122/21.
W takiej sytuacji nieprawidłowym było przekazanie przez Gminę Z. do [...] Centrum Świadczeń dokumentów związanych z przyznanym zasiłkiem, bowiem faktycznym miejscem zamieszkania I. K. (miejscowość, w której zamierzała przebywać z zamiarem stałego pobytu) była miejscowość C., gm. Z. W piśmie z [...] kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta C. podtrzymał wcześniej przedstawione stanowisko i odniósł się do stanowiska Wójta Gminy Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny), lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej jako "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem rodzinnym. Z kolei w myśl art. 25 ust. 5 u.ś.r. w przypadku powzięcia informacji o zmianie miejsca zamieszkania osoby, której przyznano świadczenia rodzinne, dotychczasowy organ właściwy przekazuje wydaną decyzję wraz z aktami sprawy organowi właściwemu ze względu na nowe miejsce zamieszkania w celu jej dalszej realizacji. Organ właściwy ze względu na nowe miejsce zamieszkania realizuje otrzymaną decyzję bez konieczności wydawania kolejnej decyzji oraz jest właściwy do jej uchylenia, zmiany oraz do ustalania i dochodzenia świadczeń nienależnie pobranych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowią inaczej, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Wójtem Gminy Z. a Prezydentem Miasta C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wypłaty I. K. świadczenia pielęgnacyjnego.
Na podstawie art. 3 pkt 11 u.ś.r. organem właściwym w sprawach w niej regulowanych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne.
Jednocześnie należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.ś.r. zadania w zakresie świadczeń rodzinnych są realizowane przez organ właściwy jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej.
Bez wątpienia pozostające w sporze organy mają siedziby w różnych województwach: Gmina Z. leży w województwie [...], a Miasto C. – w [...]. Mając zatem na uwadze, że miasta, których organy pozostają w sporze wchodzą w skład różnych województw, oraz że sprawa, której dotyczy przedmiotowy spór, należy do zadań gminy z zakresu administracji rządowej, stwierdzić trzeba, że właściwym do rozstrzygnięcia sporu jest – zgodnie z treścią art. 22 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – minister właściwy do spraw administracji publicznej. Obecnie organem właściwym do spraw administracji publicznej jest, na podstawie art. 6 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1893 ze zm.), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Z tych powodów, w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygnięcia niniejszego sporu.
Dodać jednocześnie należy, że w przywoływanej przez oba organy sprawie o sygn. akt I OW 122/21 spór dotyczył wniosku o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych (rehabilitacja), które zgodnie z art. 17 pkt 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268) są jednym z zadań własnych gminy. Podnoszona tam argumentacja czy ustalony stan faktyczny nie mógł mieć więc zastosowania w niniejszej sprawie.
W związku z powyższym wniosek Wójta Gminy Z. skierowany do Naczelnego Sądu Administracyjnego jako niedopuszczalny podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Skoro w niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlegał odrzuceniu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji postanowienia.