Postanowienie NSA z 22 października 2015 r., I OW 211/15

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 22 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku P. T. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem m. st. Warszawy a Prezydentem Miasta Poznania w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku

Sprawa

w sprawie pomocy mieszkaniowej postanawia: odrzucić wniosek.

Skład

Sędzia NSA Jan Paweł Tarno przewodniczący

Uzasadnienie

Pismem z 24 września 2015 r. P. T. złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem m. st. Warszawy a Prezydentem Poznania w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie "pomocy mieszkaniowej".

Wnioskodawca podniósł, że oba wspomniane organy od 10 lat uchylają się od obowiązku dostarczenia mu, w oparciu o art. 67 i 69 Konstytucji RP, pomocy mieszkaniowej z zasobów komunalnych. Podkreślił, że od 18 września 2007 r. mieszka w Warszawie i miasto to stanowi jego obecne centrum życiowe, z którym wiąże swoją przyszłość, kształci się oraz leczy specjalistycznie. Z związku z powyższym, zdaniem wnioskodawcy, Prezydent m. st. Warszawy jest organem właściwym do dostarczenia mu mieszkania socjalnego z zasobów komunalnych, jednakże "z pobudek homofobicznych uprzedzeń uchyla się od rozpoznania wniosku z 18 września 2014 r. o lokal socjalny i komunalny".

W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent m. st. Warszawy pismem z 12 października 2015 r. podniósł, że w jego ocenie skarga jest niedopuszczalna i powinna zostać odrzucona, albowiem sprawa przyznania lokalu socjalnego przez gminę nie jest sprawą sądowoadministracyjną. Najem lokalu socjalnego regulowany jest umową cywilnoprawną, wobec tego wszelkie spory wynikłe na tym tle, również w zakresie uprawnień do lokalu socjalnego, rozstrzygane są w innym postępowaniu niż postępowanie sądowoadministracyjne (por. postanowienie WSA z Lublinie z 17 lutego 2010 r., III SAB/Lu /10). Ponadto podkreślono, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uregulowane zostały w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego. Ustawa ta nie przewiduje załatwiania spraw przyznawania uprawnień do lokalu w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego i odnosi się to również do czynności poprzedzających nawiązanie stosunku najmu. Prawdą jest, że realizowane przez gminę zadania związane z zapewnieniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy są zadaniami z zakresu administracji publicznej, ale w przedmiotowej sprawie skarżący dąży do zawarcia umowy, która uczyniłaby go najemcą lokalu, a te kwestie bezsprzecznie regulowane są umowami cywilnoprawnymi i do rozstrzygania sporów w tym zakresie właściwe są sądy powszechne (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z 3 lutego 2014 r., IV SA/Wr 827/13).

Co więcej, Prezydent m. st. Warszawy podkreślił, że nie ma żadnego sporu pomiędzy m. st. Warszawa a miastem Poznań w przedmiocie przyznania lokalu dla P. T. Celem wykazania braku zasadności zarzutów stawianych w treści przedmiotowej skargi podniesiono, że skarżący 16 maja 2014 r. złożył w Urzędzie Dzielnicy W. pierwszy wniosek o najem lokalu socjalnego, który na podstawie § 23 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. (z późn. zm.) w sprawie wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy był rozpatrywany przez Komisję Mieszkaniową złożoną z członków Rady Dzielnicy W. i 26 czerwca 2014 r. został zaopiniowany negatywnie, z uwagi na posiadanie przez P. T. tytułu prawnego do lokalu. Z tego samego powodu Zarząd Dzielnicy W. [...] lipca 2014 r. podjął uchwałę nr [...] odmawiającą wyrażenia zgody na zakwalifikowanie P. T. do najmu lokalu socjalnego i umieszczenia na liście osób oczekujących na jego najem. Zgodnie z postanowieniami § 12 ww. uchwały Rady m. st. Warszawy umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1 tej uchwały oraz znajduje się w niedostatku. Natomiast wnioskodawca posiadał w tym czasie tytuł prawny do lokalu, albowiem wynajmował pokój mieszkalny o powierzchni 20m2 w prywatnym budynku mieszkalnym przy ul. Ł. [...] w Warszawie, czego dowodem są m.in.: umowa najmu lokalu mieszkalnego z 7 stycznia 2014 r., oświadczenie właściciela lokalu, oświadczenie skarżącego z 29 maja 2014 r. oraz wypowiedzenie umowy najmu z dniem 17 września 2014 r. W związku z powyższym w dacie składania wniosku o lokal socjalny, jak i do 17 września 2014 r., skarżący posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego. Kolejny wniosek z 27 października 2014 r., tym razem o najem lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony, wpłynął do Urzędu Dzielnicy W. 29 października 2014 r. W przeddzień złożenia wniosku skarżący został poinformowany przez pracownika Wydziału Zarządzania Nieruchomościami o konieczności złożenia – w obecności pracownika tego Wydziału – dodatkowych oświadczeń, jednakże poza oświadczeniem o stanie majątkowym wnioskodawca nie złożył pozostałych wymaganych dokumentów. W związku z tym 11 lutego 2015 r., a następnie 5 marca 2015 r., zostały wysłane do P. T. pisma informujące o konieczności uzupełnienia dokumentów w celu rozpatrzenia wniesionej sprawy. Jak podkreślił organ – do chwili obecnej stosowne dokumenty nie zostały złożone.

Ponadto z informacji, które posiada Urząd wynika, że skarżący pomimo rozwiązania 17 września 2014 r. umowy najmu lokalu przy ul. Ł. [...] w Warszawie nadal zamieszkuje w przedmiotowym lokalu za zgodą właściciela, a zatem nie jest osobą bezdomną i nie pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych. Co więcej, z korespondencji jaką nadesłał do Burmistrza Dzielnicy W. właściciel zajmowanego przez skarżącego lokalu wynika, że P. T. przebywa tam za zgodą właściciela, opłaca czynsz, a właściciel przesłał skarżącemu dokument kolejnej umowy najmu, z której wynika, że skarżący posiada tytuł prawny do lokalu na podstawie ustnie zawartej umowy najmu. W związku z powyższym, w ocenie organu, wnioskodawca nie spełnia jednego z warunków przewidzianych w § 4 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z 9 lipca 2009 r., zgodnie z którym lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1). które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6m2 powierzchni mieszkaniowej, także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2). w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Wnioskodawca nie spełnia pierwszego z warunków, albowiem nie jest osobą bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i nie pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych.

W związku z powyższym, na podstawie stanu faktycznego sprawy Urząd uznał, że z uwagi na niedostarczenie przez skarżącego niezbędnych do rozpatrzenia wniosku dokumentów oraz niemożność zakwalifikowania P. T. do najmu lokalu mieszkalnego, z uwagi na niespełnienie podstawowych wymogów, przedmiotowa skarga jest bezzasadna.

Prezydent Miasta Poznania odpowiadając na wniosek P. T. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem m. st. Warszawy a Prezydentem Poznania poinformował, że Sąd wyrokiem z 6 stycznia 2005 r., IIC 938/04, nakazał skarżącemu opuścić i opróżnić lokal nr [...] przy ul. Z. [...] w Poznaniu, jednocześnie przyznając mu prawo do lokalu socjalnego z zasobów Miasta Poznania. Następnie skarżący został wpisany na listę osób uprawnionych do lokalu socjalnego. P. T., wobec długiego okresu oczekiwania, 18 września 2007 r. zawarł porozumienie z właścicielem lokalu nr [...] przy ul. Z. [...] w Poznaniu i za opłatą dobrowolnie go opuścił, przenosząc się do Warszawy. Pismem z 27 lutego 2014 r. przedstawiono skarżącemu propozycję zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nr [...] przy ul. K. w Poznaniu. Korespondencja listowna została jednak zwrócona z adnotacją, że P. T. odmówił jej przyjęcia. Następnie 10 września 2014 r. skarzący wystąpił do Prezydenta Miasta Poznania o przyznanie lokalu komunalnego/socjalnego na zasadach ogólnych. Pismem z 7 października 2014 r. Urząd Miasta Poznania poinformował skarżącego o zasadach przyznawania lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie Miasta Poznania oraz przesłał formularz wniosku o pomoc mieszkaniową. Jednakże korespondencja została zwrócona z adnotacją, że adresat odmówił przyjęcia.

Ponadto, podkreślono że 13 marca 2012 r. NSA rozstrzygnął spór pomiędzy gminą Warszawa i gminą Poznań w zakresie rozpatrywania wniosków P. T. o przyznawanie pomocy społecznej, uznając Prezydenta Miasta Poznania za organ właściwy, gdyż skarżący wskazywał Poznań jako swoje centrum życiowe, do którego ma zamiar powrócić po przyznaniu pomocy społecznej. Niemniej jednak zgodnie z wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie skarżący zmienił swoją deklarację i oświadczył, że od 2007 r. zamieszkuje w Warszawie, które to miasto jest jego centrum życiowym, z którym wiąże swoją przyszłość, kształci się i leczy specjalistycznie. Wobec powyższego w związku z odmową przyjęcia lokalu socjalnego w Poznaniu, pomoc społeczna realizowana jest przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Wilanów m. st. Warszawy i w tym stanie rzeczy Miasto Poznań nie prowadzi obecnie żadnego postępowania w sprawie przyznania panu P. T. lokalu mieszkalnego i nie jest w sporze z m. st. Warszawą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skargi/wniosku Sąd ma obowiązek zbadać, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego. Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Obejmuje on orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Z powyższych przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Wskazać również należy, że sądy administracyjne nie są powołane do rozpoznawania spraw innych niż sądowoadministracyjne, w szczególności tych, których rozpoznanie należy do właściwości sądów powszechnych.

Kwestię ustalenia prawa do lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu gminy regulują przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 150). Ustawa ta nie przewiduje załatwiania spraw przyznawania uprawnień do lokalu w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 4 powyższej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1), a gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia m. in. lokale socjalne (ust. 2). Przepisy rozdziału 4 tej ustawy stanowią, że przydzielenie lokalu socjalnego osobie uprawnionej do otrzymania takiego lokalu następuje w drodze umowy cywilnoprawnej – umowy najmu (art. 23). Przyznanie lokalu socjalnego następuje więc w formie czynności prawnej właściwej prawu cywilnemu, a nie w formie władczego aktu administracyjnego wydawanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). Taka forma działania organu gminy wyklucza możliwość dochodzenia przez najemcę lokalu socjalnego, czy też osobę uprawnioną do otrzymania takiego lokalu, swojego interesu prawnego zarówno w administracyjnym toku instancji, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. uchwała SN z dnia 5 listopada 1997 r., sygn. akt III ZP 37/97, lex nr 31733). Wszelkie zatem spory wynikłe i związane z uprawnieniami do lokalu socjalnego rozstrzygane są w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi.

Należy zatem podkreślić, że wniesiony w niniejszej sprawie wniosek nie podlega kognicji sądu administracyjnego, albowiem kwestia dotycząca przyznania lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest sprawą sądowoadministracyjną, leżącą w zakresie właściwości sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 15 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.