Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 listopada 2012 r. Burmistrz C. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim, a Prezydentem Miasta Ś. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. N. o przyznanie pomocy finansowej na zakup odzieży, a także zasiłku okresowego.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż pismem z dnia 30.10.2012 r. nr DU.0607-469/12, które wpłynęło do Ośrodka w dniu 6 listopada 2012 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. przekazał sprawę P. N. przebywającego w Wojewódzkim Ośrodku Terapii Uzależnień i Współuzależnień w Toruniu, a ostatnio zameldowanego w Polsce na pobyt stały w S., w celu załatwienia zgodnie z właściwością. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. uznał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż P. N. nie można uznać za osobę bezdomną, ponieważ jego interesy osobiste i majątkowe koncentrują się w C., czego dowodem jest fakt zarejestrowania się w PUP jako osoby bezrobotnej, a także fakt zameldowania na terenie gminy C.. W związku z powyższym MOPS w S. uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku i całość dokumentacji przesłał do OPS w C..
We wniosku wskazano, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że P. N. w okresach od 4.02.2009 r. do 31.12.2009 r. oraz od 21.01.2010 r. do 31.03.2010r. był zameldowany na terenie gminy C.. Zdaniem wnioskodawcy, powoływanie się przez MOPS w S. na art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i przesłanie dokumentacji celem załatwienia według kompetencji jest niezasadne. Meldunek P. N. w C. miał charakter tymczasowy i był ściśle związany z kontynuowaniem leczenia. Ośrodek, w którym przebywał w świetle obowiązujących przepisów nie mieści się w pojęciu "lokal mieszkalny". MOPS w S. uznając gminę C. jako właściwą do udzielenia pomocy wskazał również, że centrum życiowe wnioskodawcy koncentruje się w gminie C. powołując się na fakt, że ww. przebywał na terenie gminy C. i w tym czasie był zarejestrowany w PUP. Faktycznie P. N. aby mieć dostęp do bezpłatnej opieki medycznej podczas pobytu w gminie C. figurował w ewidencji osób bezrobotnych PUP okresie od 17.07.2012 r. do 21.10.2012 r. Po zakończeniu terapii w Ośrodku Rehabilitacyjnym dla Uzależnionych od Substancji Psychoaktywnych zamieszkiwał na terenie gminy C., jednak nie był nigdzie zameldowany.
Z uwagi na to, że P. N. w rozmowie telefonicznej oświadczył, że po zakończeniu terapii w Toruniu zamierza powrócić do Czechowic-Dziedzic, pracownik socjalny ustalił, że możliwość ewentualnego powrotu do miejsca ostatniego zamieszkania w C. w chwili obecnej nie jest możliwe. Osoby, które aktualnie zamieszkują w tym lokalu nie wyrażają zgody na to aby P. N. wraz z nimi zamieszkał. Zgoda i wola osób przebywających w lokalu, w którym Pan P. N. mógłby potencjalnie zamieszkać jest niewątpliwie istotnym czynnikiem warunkującym możliwość jego zamieszkania w gminie C.. Jest to tym bardziej istotne w sytuacji w jakiej znajduje się P. N., który nigdzie nie pracuje i nie ma żadnych własnych środków, które pozwalałyby na samodzielne wynajęcie przez niego mieszkania na terenie gminy C..
Wobec powyższego oświadczenie o zamiarze powrotu do Czechowic-Dziedzic złożone przez wnioskodawcę obecnie nie znajduje pokrycia. Przyjmuje się zatem, że P. N. funkcjonuje w środowisku jako osoba bezdomna. Ponadto, na podstawie pisma z Urzędu Miasta w Siemianowicach-Śląskich z dnia 23.11.2012r. ustalono, że aktualny adres stały P. N. posiada w Belgii. Ośrodek Pomocy Społeczenej w C. w świetle powyższego uznał, że w tej sprawie nie ma zastosowania art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i z uwagi na wynikły spór kompetencyjny prosi o wskazanie właściwego organu do podjęcia decyzji w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta S. wskazał, iż z akt sprawy wynika, iż miejscem zamieszkania P. N., co najmniej od kilku lat jest Gmina C.. Na jej terenie koncentruje się jego aktywność życiowa, gdyż tam podejmował pracę, rejestrował się jako osoba bezrobotna, a przede wszystkim zamieszkiwał. Bez znaczenia pozostaje fakt braku meldunku, gdyż miejsce zamieszkania jest kategorią prawa cywilnego określoną w art. 25 Kodeksu cywilnego, a nie prawa administracyjnego. P. N. z miejsca zamieszkania w C. został skierowany na leczenie do Wojewódzkiego Ośrodka Terapii Uzależnień i Współuzależnień w Toruniu i do tego miejsca zamieszkania zamierzał powrócić.
Odnosząc się do kwestii braku możliwości ewentualnego ponownego zamieszkania w lokalu stwierdzono, iż okoliczności powyższe winny być stwierdzane na drodze osobistych ustaleń pomiędzy zainteresowanymi stronami, tj. mieszkańcami lokalu, a nie za pośrednictwem organu administracji. Dodatkowo lokal położony na terenie C. nie był jedynym lokalem gdzie zamieszkiwał P. N. i gdzie ewentualnie mógłby powrócić.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Spór o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Taki właśnie charakter miał negatywny spór o właściwość miejscową, jaki zaistniał w niniejszej sprawie.
Problematyka właściwości miejscowej organów udzielających świadczenia z pomocy społecznej uregulowana została w art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Stosownie do tych regulacji, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (ust. 2).
Wobec takiego uregulowania zagadnienia właściwości organów w pierwszej kolejności należy ustalić, czy P. N., jako osoba ubiegająca się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, posiada miejsce zamieszkania, a jeżeli go nie posiada to, czy jest osobą bezdomną. W pierwszym przypadku o właściwości organu decydują wymogi określone w art. 25 k.c., a w drugim - warunki określone w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie przyjmuje się, że pojęcie miejsca zamieszkania należy rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach k.c., który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru winno być oparte o kryteria zobiektywizowane (postanowienie NSA z 14 maja 2009 r., I OW 23/09). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swej aktywności życiowej w określonej miejscowości (postanowienie NSA z 10 lutego 2009 r., I OW 164/08). Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym i wola (zamiar) stałego pobytu (S. Nitecki: Pomoc społeczna procedury i tryb przyznawania świadczeń, wyd. 2, Wrocław 2010 s. 54).
Z akt niniejszej sprawy wynika, iż adresem ostatniego zameldowania P. N. na pobyt stały są S., natomiast pobyt wnioskodawcy w C. miał charakter tymczasowy i związany był z kontynuowaniem leczenia. W chwili złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, P. N. nie przybywał na terenie gminy C. i wyrażał jedynie chęć powrotu do tego miejsca. Nie sposób więc przyjąć, iż wnioskodawca przebywa z zamiarem stałego pobytu na terenie gminy C., tym bardziej, iż jak wynika z akt sprawy, nie ma on możliwości powrotu na pobyt stały w to miejsce. Wnioskodawca jest bowiem osobą bezrobotną i nie ma własnych środków umożliwiających mu zamieszkanie na terenie gminy C..
Należy przy tym zauważyć, iż jak stanowi art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.) przez lokal mieszkalny należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie więc pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.
W tej sytuacji należy rozważyć, czy P. N. nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkiwania.
Z akt sprawy wynika, iż P. N. nie zamieszkuje w żadnym lokalu mieszkalnym i nie ma też możliwości zamieszkania na pobyt stały gdziekolwiek. Powrót wnioskodawcy do lokalu na terenie gminy C. nie jest możliwy ze względu na sprzeciw osób wynajmujących ten lokal. Stąd należy uznać, iż P. N. jest osobą bezdomną. W niniejszej sprawie ma zatem zastosowanie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a dla wskazania organu właściwego do załatwienia wniosku P. N. istotne jest ustalenie jego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Dlatego też, właściwy do rozpatrzenia wniosku P. N. jest Prezydent Miasta S..
Z tego względu, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.