Uzasadnienie
Wnioskiem z 16 lipca 2013 r. P. W. i R. W. (dalej wnioskodawcy), reprezentowani przez radcę prawnego S. K., wystąpili do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Prezydentem Miasta [...] a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego [...] i wskazanie Prezydenta Miasta [...] jako organu właściwego do załatwienia sprawy w przedmiocie wniosków co do zwrotu kosztów usuwania i przechowywania pojazdów usuniętych z drogi na parking strzeżony za okres od 18 stycznia 2009 r. (data usunięcia pierwszego pojazdu) do 19 kwietnia 2012 r. (data odebrania ostatniego pojazdu).
W uzasadnieniu wniosku wskazali, że 31 maja 2012 r. złożyli do Prezydenta Miasta [...] – Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego (dalej Prezydent), dziewięć wniosków z 29 maja 2012 r. o zwrot kosztów usuwania i przechowywania pojazdów [k. 6-14 akt I OW 223/13]. Wnioskodawcy jako podstawę niniejszych wniosków wskazali art. 130a ust. 6 i 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm., dalej prd bądź Prawo o ruchu drogowym) i art. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018 ze zm., dalej uzprd bądź nowelizacja lipcowa), z uwzględnieniem art. 102 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej upea) i § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 50, poz. 449, dalej rozporządzenie z 2002 r.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 46, poz. 237, dalej rozporządzenie z 2011 r.).
Zaznaczyli, że w odpowiedzi na wnioski Prezydent pismem z 3 lipca 2012 r. odmówił uwzględnienia wniosków (bez nadania swemu rozstrzygnięciu właściwej prawnej formy aktu administracyjnego), odwołując się do własnej interpretacji przepisów obowiązujących w zakresie podstawy rozpoznania wniosków i wskazując, że Prezydent nie jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek rozpoznania sprawy ani dokonania rozliczeń, gdyż tym podmiotem jest Skarb Państwa (bez wskazania statio fisci).
Pismem z 17 września 2012 r. wnioskodawcy ponownie wezwali Prezydenta do wykonania swych obowiązków, w tym rozpoznania wniosków w ramach postępowania administracyjnego i wydania decyzji, a nie przedstawienia jakichś pozaprawnych uwag i opinii bez rozstrzygnięcia sprawy w drodze aktu administracyjnego [k. 16-18 akt I OW 223/13].
Następnie wnioskodawcy pismami z 8 października 2012 r. i 22 października 2012 r. wezwali Prezydenta i Naczelnika do natychmiastowego zabrania pojazdów z parkingu. Pismem z 16 października 2012 r. Prezydent wskazał, że adresatem wniosków są Naczelnicy Urzędów Skarbowych. Naczelnik pismem z 2 listopada 2012 r. przedstawiając swą argumentację co do regulacji prawnej uznał, że nie jest adresatem niniejszych wniosków.
W związku z powyższym zdaniem wnioskodawców doszło do kompetencyjnego sporu negatywnego.
Wnioskodawcy wskazując Prezydenta jako organ właściwy do rozpoznania sprawy, oparli się na wskazanej podstawie prawnej i na zachowaniu Prezydenta, który w korespondencji e-mail z 5 listopada 2012 r. zaproponował rozliczenie roszczeń zgłoszonych wnioskami (k. 2-26 akt I OW 223/13).
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Naczelnik wniósł o oddalenie niniejszego wniosku.
W uzasadnieniu wskazał, że Prezydent nigdy nie przekazał Naczelnikowi załączonych do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość żądań co do zwrotu kosztów usuwania i przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdów za okres od 18 stycznia 2009 r. do 19 kwietnia 2012 r. dotyczących pojazdów: SKODA 105 nr rej. [...]; FORD ESKORD o nr rej. [...]; AUDI A6 o nr rej [...]; FORD ESKORD o nr rej [...]; FIAT Uno o nr rej. [...]; FIAT 126p o nr rej [...]; POLONEZ Caro o nr rej [...]; SEAT Toledo o nr rej [...]; VOLVO 343 o nr rej [...].
Naczelnik wskazał, że wnioskodawcy nigdy nie występowali doń bezpośrednio z wnioskiem o zwrot kosztów usuwania i przechowywania niniejszych pojazdów. Zdaniem Naczelnika, do negatywnego sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ([j.t.] Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), w sprawie zwrotu kosztów usuwania i przechowywania niniejszych pojazdów nie doszło.
Z ostrożności procesowej Naczelnik zaznaczył, że zgodnie z art. 130a ust. 10h prd, organem właściwym do wydania decyzji o zapłacie wymienionych tam kosztów jest starosta, to w niniejszej sprawie właściwym do rozpoznawania wniosków jest Prezydent – sprawujący funkcję starosty (k. 36-41 akt I OW 223/13).
Natomiast Prezydent reprezentowany przez radcę prawnego M. G. w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek wniósł o:
- - odrzucenie wniosku, a w razie nie uwzględnienia wniósł o:
- 1. oddalenie wniosku;
- 2. zasądzenie od wnioskodawców na rzecz organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawcy domagają się rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, który między wskazanymi organami nie miał miejsca. Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu wynika, że wnioskodawcy zwracali się do obu organów o zwrot kosztów usuwania i przechowywania pojazdów oraz kosztów dozoru nad pojazdami. We wnioskach uwzględniono pojazdy, usunięte przez inny podmiot – R. W., działającego w oparciu o umowę nr [...] z [...] 2003 r., zawartą z Zarządem Dróg i Komunikacji. Prezydent zaznaczył, że w niniejszej sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne, w wyniku której byłby obowiązany do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie. Nie miało miejsca również przekazanie sprawy postanowieniem do rozstrzygnięcia Naczelnikowi, a więc zdaniem Prezydenta nie doszło do sporu kompetencyjnego (k. 45-46 akt I OW 223/13).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ppsa sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych.
Przez spory, o których mowa w przywołanym przepisie, należy rozumieć sytuacje, w których przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, tj. każdy z organów uważa się za niewłaściwy.
Ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie rzetelnej i wszechstronnej analizy obowiązującego prawa w pierwszej kolejności należy do organu, do którego wpłynęło podanie z żądaniem załatwienia określonej sprawy, bowiem organ ten jako adresat żądania załatwienia konkretnej i indywidualnej sprawy, jest zobligowany do zbadania swej właściwości rzeczowej i miejscowej w danej sprawie (art. 19 kpa) i dopiero kiedy dojdzie do wniosku, że jest niewłaściwy w sprawie, winien podanie przekazać do organu właściwego, zgodnie z art. 65 § 1 kpa.
Wywiązanie się z tego obowiązku winno polegać na określeniu przedmiotu sprawy administracyjnej na podstawie danych wniosku, a jeśli nie spełnia on warunku pozwalającego na jednoznaczne określenie tego przedmiotu, a co za tym idzie prawnej kwalifikacji sprawy, z której z kolei wynika właściwość organu, to do obowiązków organu, do którego wpłynęło podanie, należy podjęcie czynności wyjaśniających, które pozwolą na ustalenie powyższych danych. Dopiero wówczas organ do którego wpłynęło podanie jest uprawniony do przekazania wniosku organowi właściwemu, przy czym, w piśmie przekazującym, należy wskazać ustaloną na podstawie powyższych danych normę prawa materialnego mającą zastosowanie w sprawie i przepis, z którego wynika właściwość organu, do którego sprawę się przekazuje.
Z kolei organ, do którego sprawa została przekazana, w oparciu o stan faktyczny ustalony przez organ przekazujący, może wykazywać swoją niewłaściwość podejmując odpowiednią polemikę prawną.
Art. 65 § 1 kpa wprowadził formę czynności materialno-technicznej organu administracji publicznej, który stwierdził, że nie jest właściwy w sprawie. Organ podejmuje czynność przekazania, nie wydając aktu w formie prawnej postanowienia (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 313, nb 2 pkt 2), a czyni to zwykłym pismem. Jest rzeczą oczywistą, że na pismo zawierające zawiadomienie (art. 65 § 1 zd. 2 kpa) nie przysługuje zażalenie (postanowienie NSA z 26.1.2012 r., II OW 149/11, Lex nr 1113797; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16.2.2012 r., VII SA/Wa 2343/11, Lex nr 1139834); organ II instancji nie jest władny wydać postanowienia rozstrzygającego o właściwości organu.
Jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie winien je przekazać do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu musi zawierać uzasadnienie. Organ przekazujący podanie winien nie tylko wskazać organ właściwy do rozpatrzenia podania, ale również powody, dla których uznał się za niewłaściwy i powody dla których właściwy jest organ wskazany w zawiadomieniu o przekazaniu podania.
Strona jest uprawniona do żądania rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego między organami jednostek samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej (B. Adamiak, op. cit. s. 135, nb 4). Starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 6 kpa (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 213, uw. 21), a naczelnik urzędu skarbowego jest organem administracji rządowej niezespolonej (art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie – Dz. U. nr 31, poz. 206 ze zm.; C. Martysz w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. LEX 2010, t. 1, uw. 6 do art. 5). Co do zasady, pomiędzy Prezydentem Miasta [...], działającym jako starosta, a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego [...], możliwy jest spór kompetencyjny, do rozstrzygnięcia którego właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 4 in fine i art. 15 § 1 pkt 4 ppsa w zw. z art. 22 § 2 kpa).
By istniał stan, który uprawnia do skierowania wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, musi być sprawa wymagająca załatwienia (art. 104 kpa) i co najmniej dwa organy muszą mieć wątpliwości co do tego, który z nich jest właściwy do jej załatwienia.
Wbrew ocenie wnioskodawcy, w sprawie nie doszło jednak do negatywnego sporu kompetencyjnego.
Trafnie Naczelnik wskazał, że Prezydent Miasta [...] nie przekazał Naczelnikowi żądań wnioskodawców o zwrot kosztów usuwania i przechowywania przedmiotowych pojazdów usuniętych z drogi na parking strzeżony w okresie od 18 stycznia 2009 r. do 19 kwietnia 2012 r. Wnioskodawcy nigdy nie wystąpili bezpośrednio do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z wnioskami o zwrot kosztów usuwania i przechowywania przedmiotowych pojazdów usuniętych z drogi na parking strzeżony w okresie od 18 stycznia 2009 r. do 19 kwietnia 2012 r.
Wbrew twierdzeniom zawartym we wniosku, wnioskodawcy nie wystąpili z wezwaniem z dnia 8 października 2012 r. do Naczelnika – wezwanie to skierowali jedynie do Prezydenta (k. 19 akt I OW 223/13; akta administracyjne załączone do akt I OW 223/13).
Wnioskodawcy zwrócili się pismem z dnia 22 października 2012 r. do Urzędu Skarbowego [...] nie z wnioskami o zwrot kosztów usuwania i przechowywania przedmiotowych pojazdów usuniętych z drogi na parking strzeżony w okresie od 18 stycznia 2009 r. do 19 kwietnia 2012 r., a wyłącznie z żądaniem "natychmiastowego zabrania nieodebranych zholowanych pojazdów" (k. 19v akt I OW 223/13), o czym Naczelnik nie orzeka w drodze decyzji administracyjnej. Stanu tego nie zmienia "ostateczne wezwanie" z dnia 12 listopada 2012 r., w którym wnioskodawca R. W., nie wskazując konkretnie żadnego z pojazdów, ostatecznie wezwał Urząd Skarbowy [...] do odbioru pojazdów objętych wezwaniem z dnia "08.10.2012 r. do dnia 19 listopada 2012 r.", "obciążając Organ kwotą 200 zł za każdy przewieziony pojazd tytułem kosztów poniesionych na przewiezienie przedmiotowych pojazdów do nowego miejsca przechowywania we Wrocławiu przy Pl. [...]..."obciążając Organ również kwotą 7 zł brutto za każdy dzień, za każdy pojazd nieodebrany ze wskazanego nowego miejsca tytułem kosztów przechowywania w nowym miejscu" (k. 24 akt I OW 223/13).
W aktualnym stanie prawnym o przejęciu na własność pojazdów rozstrzyga sąd powszechny w trybie postępowania cywilnego (art. 6106, art. 6107 § 1 kpc) i brak jest podstaw prawnych do regulowania tych kwestii w drodze administracyjnej.
Zgodnie z treścią art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.) koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 10 lit. k ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018), zmieniającej z dniem 4 września 2010 r. ustawę Prawo o ruchu drogowym (art. 16 in princ. nowelizacji lipcowej). W nowelizacji lipcowej zamieszczono regulacje międzyczasowe. Art. 13 uzprd rozstrzyga o kosztach przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 prd w brzmieniu dotychczasowym.
Rozstrzygając o kosztach, ustawodawca wskazał ogólnie na Skarb Państwa, bez wskazania statio fisci. Jednocześnie nie rozstrzygnięto w sposób odmienny, niż wskazany w znowelizowanym przepisie art. 130a ust. 10h prd, o organie orzekającym w tego rodzaju przypadkach. Zgodnie z tym przepisem, decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (zd. 2 art. 130a ust. 10h prd). Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w postanowieniach z: 17.7.2012 r., I OW 95/12; 13.7.2012 r., I OW 93/12 i I OW 94/12; 25.8.2011 r., I OW 96/11; 4.8.2011 r., I OW 72/11 (cbosa); 9.11.2012 r., I OW 139/12, Lex nr 1247195.
Na bezczynność organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy przysługuje stronie inny środek prawny niż wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Skoro zatem spór negatywny – wbrew ocenie wnioskodawców – nie zaistniał, przeto wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jako niedopuszczalny, należało odrzucić, zwracając wnioskodawcom wpis od wniosku (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 2 i art. 15 § 2, i art. 232 pkt 1 ppsa).