Postanowienie NSA z 9 marca 2017 r., I OW 231/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 9 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2016 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta W. a Starostą Powiatu C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej postanawia wskazać Prezydenta Miasta W. jako organ właściwy

Sprawa

w sprawie.

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA del. Agnieszka Miernik (spr.)

Uzasadnienie

Prezydent Miasta W. pismem z [...] października 2016 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Powiatu C. poprzez wskazanie organu właściwego do ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka - Ł.W. w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Ł. W. urodziła się w dniu [...] września 2015 r. we W. Początkowo przebywała pod opieką matki, a następnie pozostawiona została w dniu [...] października 2015 r. we wrocławskim oknie życia. Wobec powyższego Sąd Rejonowy dla W. we Wrocławiu III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z [...] października 2015 r. wszczął postępowanie w sprawie wydania zarządzeń na podstawie art. 109 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2015 r. poz. 2082) i udzielił zabezpieczenia w ten sposób, że umieścił małoletnią w pieczy zastępczej. Dziecko przyjęto do Zespołu Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych "D." we W. przy ul. P. [...], gdzie przebywa do chwili obecnej. Następnie Sąd Rejonowy w C., jako właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziców, postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. orzekł o pozbawieniu wykonywania władzy rodzicielskiej nad dzieckiem i umieszczeniu go w instytucjonalnej pieczy zastępczej.

Prezydent Miasta W. wskazał dalej, że jak wynika z informacji uzyskanych w toku postępowania, Ł. W. zameldowana jest na pobyt stały w miejscowości Z., ul. G. [...], tj. w miejscu zamieszkania i stałego zameldowania matki – O. W. Rodzice małoletniej nie mieszkają razem, a ojciec – J. W. mieszka i zameldowany jest na stałe w M. M. [...] gm. M. Chcąc zatem ustalić miejsce zamieszkania małoletniej należy odnieść się do art. 26 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", zgodnie z którym miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Miejsce zamieszkania rodzica dziecka określa natomiast art. 25 K.c., zgodnie z którym, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Wnioskodawca podał, że małoletnia przed umieszczeniem w pieczy zastępczej przebywała stale pod opieką matki, której przysługiwała władza rodzicielska. Miejscem zamieszkania i zameldowania matki od urodzenia jest Z. (co potwierdzają dane z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., którego wsparciem była objęta; ewidencji Wójta Gminy M. i Urzędu Pracy w C., w którym jest zarejestrowana), a zatem całość jej spraw życiowych przed umieszczeniem córki w pieczy zastępczej koncentrowała się na terenie gminy M. w powiecie c. Prezydent zaznaczył ponadto, że skoro Sąd Rejonowy w C. uznając się za właściwy wydał prawomocne orzeczenie w sprawie, natomiast Sąd Rejonowy we W. jedynie wszczął postępowanie o wydanie zarządzeń względem małoletniej i w trybie zabezpieczenia umieścił ją w pieczy zastępczej, to nie ulega wątpliwości, że miejscem zamieszkania dziecka i jego rodziców przed orzeczeniem o umieszczeniu w pieczy zastępczej był powiat częstochowski.

W tej sytuacji, zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 575 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", zobowiązanym do ponoszenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest powiat c., jako powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Tymczasem pismem z [...] września 2016 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. wezwał Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w C. do zawarcia porozumienia w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej Ł. W., jednak jednostka ta odmówiła zawarcia przedmiotowego porozumienia, powołując się na art. 191 ust. 8 pkt 2 ustawy. W ocenie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. małoletnia Ł. W. jest dzieckiem pozostawionym bezpośrednio po urodzeniu przez rodziców, w związku z czym właściwym do ponoszenia wydatków na jej opiekę i wychowanie jest powiat właściwy ze względu na miejsce pozostawienia dziecka. Zdaniem wnioskodawcy z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, bowiem małoletnia nie jest dzieckiem pozostawionym bezpośrednio po urodzeniu. Bezpośrednie pozostawienie dziecka po urodzeniu to sytuacja, w której matka opuszcza sama szpital i pozostawia w nim urodzone dziecko, niejednokrotnie składając stosowne oświadczenie, z którego wynika jej wola pozostawienia dziecka, jak również uregulowania jego sytuacji prawnej. We wrocławskich szpitalach powszechnie praktykowany jest zwyczaj odbierania tego typu oświadczeń od matek, które są zdecydowane na pozostawienie dziecka. Można zatem przypuszczać, że matka małoletniej wcale nie nosiła się z zamiarem jej pozostawienia bezpośrednio po urodzeniu. Sam natomiast fakt pozostawienia małoletniej Ł. W. przez matkę w tzw. oknie życia dopiero 10-tego dnia po jej urodzeniu nie może być interpretowany jako pozostawienie dziecka bezpośrednio po urodzeniu. Zdaniem wnioskodawcy "bezpośrednio po urodzeniu" dotyczy tylko sytuacji pozostawienia dziecka w placówce szpitalnej, bowiem instytucja "okna życia" nie jest uregulowana prawnie, a przy tym pozostawiane są w nim dzieci nawet kilkumiesięczne. Nie można zatem uznać, że doszło do pozostawienia w nim dziecka bezpośrednio po urodzeniu.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta Powiatu C. w piśmie z [...] grudnia 2016 r. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta W. jako organu właściwego w sprawie i wskazał, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy małoletnia jest dzieckiem pozostawionym przez matkę bezpośrednio po urodzeniu, a zatem zastosowanie ma przepis art. 191 ust. 8 pkt 2 ustawy. Starosta zauważył, że matka dziecka zamieszkuje obecnie i zamieszkiwała przed zajściem w ciążę na terenie powiatu c. Według jej oświadczenia z [...] grudnia 2016 r. złożonego w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w C. wraz z kopiami dokumentacji medycznej, O. W. zamierzając ukryć ciążę przed bliskimi, wyjechała do W. cztery miesiące przed rozwiązaniem. Zaplanowała urodzenie dziecka poza miejscem zamieszkania i pozostawienie go tam niezwłocznie po urodzeniu. Poród odbył się przez cesarskie cięcie. Kobieta oświadczyła w szpitalu, że chce zostawić tam dziecko, co personel przyjął do wiadomości. Dziecko nie znajdowało się pod opieką matki. W dniu [...] września 2015 r. O. W. opuściła szpital bez dziecka z zaleceniem stawienia się na zdjęcie szwów po [...] października 2015 r. Zgodnie z powyższym w szpitalu stawiła się ponownie [...] października 2015 r. Podczas wizyty dowiedziała się od pracowników szpitala, że z powodu pozostawania przez nią w związku małżeńskim nie jest możliwe pozostawienie dziecka w szpitalu jedynie przez matkę. Tego samego dnia O.W. wypisana została ze szpitala wraz z dzieckiem. Jak wynika przy tym z oświadczenia Prezydenta Miasta W. oraz oświadczenia O. W., w tym samym jeszcze dniu pozostawiła dziecko w "oknie życia" w innym wrocławskim szpitalu. Z powyższego wynika, że nie miała ona intencji sprawowania opieki nad dzieckiem i faktycznie nie sprawowała jej nawet przez jeden dzień. Uznać więc należało, że dziecko pozostawione zostało przez matkę "bezpośrednio po urodzeniu", tj. w pierwszym możliwym dniu. W tej sytuacji zbędne było ustalanie miejsca zamieszkania, czy zameldowania matki dziecka, bowiem okoliczność ta nie ma znaczenia dla ustalenia organu właściwego do ponoszenia wydatków na dziecko zgodnie z art. 191 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Przez spór kompetencyjny lub spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Prezydentem Miasta W. a Starostą Powiatu C., albowiem oba te organy uznają się za niewłaściwe do ponoszenia wydatków za pobyt małoletniej Ł. W. w pieczy zastępczej - w Zespole Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych "[...]" przy ul. P. [...] we W. Jak stanowi art. 103 ust. 1 i 2 ustawy, zadaniem placówki opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego jest doraźna opieka nad dzieckiem w czasie trwania sytuacji kryzysowej, w szczególności placówka jest obowiązana przyjąć dziecko w przypadkach wymagających natychmiastowego zapewnienia dziecku opieki. Z kolei finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, placówkach opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówkach opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych lub rodzinach pomocowych, na jego terenie lub na terenie innego powiatu, należy do zadań własnych powiatu (art. 180 pkt 13 lit. a ustawy).

Sposób określenia właściwości miejscowej powiatu został uregulowany w dziale VII ustawy. Jako podstawową zasadę ustalenia właściwości miejscowej powiatu przyjęto w art. 191 ust. 1 ustawy odwołanie się do miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania dziecka ustawodawca uznał za powiat właściwy, powiat ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2), a w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania jak też zameldowania, wyznaczono powiat właściwy ze względu na siedzibę sądu orzekającego o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).

Oprócz przedstawionej wyżej podstawowej zasady, wyznaczającej powiat zobowiązany do finansowania świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci umieszczonych w instytucjach pieczy zastępczej, ustawodawca przewidział w art. 191 ust. 8 ustawy dwa wyjątkowe przypadki, w których ustalenie powiatu właściwego odbywa się na podstawie innych reguł. Przypadkami takimi są - umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego (pkt 1) oraz pozostawienie dziecka bezpośrednio po urodzeniu lub dziecka, których tożsamość rodziców jest nieznana (pkt 2).

W drugim z tych przypadków, zobowiązanym do ponoszenia wydatków na dziecko pozostawione bezpośrednio po urodzeniu lub dziecko, którego tożsamość rodziców jest nieznana, umieszczone m.in. w placówce opiekuńczo-wychowawczej, jest powiat właściwy ze względu na miejsce pozostawienia dziecka (art. 191 ust. 13 ustawy).

Jak wynika ze stanowisk zaprezentowanych w sporze przedstawionym do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, strony tego sporu dokonały w sposób odmienny interpretacji przesłanki istotnej dla wyznaczenia powiatu właściwego do ponoszenia finansowej odpowiedzialności za pobyt dziecka – Ł.W. w pieczy zastępczej - w Zespole Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych "[...]" przy ul. P. [...] we W. Starosta Powiatu C. uznał bowiem za spełnioną przesłankę, o której mowa w art. 191 ust. 13 ustawy, a więc pozostawienie dziecka bezpośrednio po urodzeniu (tj. w oknie życia), w konsekwencji którego Sąd Rejonowy dla W. we W. III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z [...] października 2015 r. umieścił małoletnią w pieczy zastępczej.

Z kolei Prezydent Miasta W. zanegował istnienie przesłanki pozostawienia dziecka bezpośrednio po urodzeniu wskazując, że od początku przebywało ono pod opieką matki, a do okna życia przekazane zostało dopiero 10-tego dnia po urodzeniu. W konsekwencji w ocenie wnioskodawcy, właściwość powiatu powinna zostać ustalona na podstawie miejsca zameldowania dziecka, względnie na podstawie miejsca zamieszkania i zameldowania biologicznej matki.

Przechodząc do rozpoznania powyższego sporu wskazać należy, że ustawodawca nie zdefiniował określenia "pozostawienie dziecka bezpośrednio po urodzeniu". Określenie "pozostawienie" nosi w sobie elementy podmiotowe wyrażające się wolą opuszczenia, zostawienia samemu sobie. Z kolei określenie "bezpośrednio" oznacza "w chwili następującej po czymś lub poprzedzającej coś", "krótko przed czymś/kimś lub krótko po czymś/kimś" i jest terminem węższym niż np. termin "bez zbędnej zwłoki" czy nawet "niezwłocznie" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 marca 2015 r. sygn. akr I SA/Wa 1766/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyczerpanie zatem dyspozycji art. 191 ust. 8 pkt 2 ustawy wymaga, aby dziecko zostało pozostawione przez rodziców najwcześniej jak to było obiektywnie możliwe. Bezpośredniości tej nie można przy tym odnosić jedynie do pobytu matki i jej dziecka w szpitalu, czy jego opuszczenia, choćby dlatego, że nie wszystkie dzieci rodzą się w szpitalach, ale też i dlatego, że czas pobytu w szpitalu w każdym przypadku jest inny.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w tym m.in. oświadczenia matki dziecka z [...] grudnia 2016 r. złożonego w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w C. oraz przedłożonej dokumentacji medycznej, O. W. od urodzenia mieszka i jest zameldowana na pobyt stały na terenie powiatu częstochowskiego. W czerwcu 2015 r. wyjechała do W., gdzie planowała urodzenie dziecka i pozostawienie go niezwłocznie po urodzeniu w celu adopcji. Poród odbył się w dniu [...] września 2015 r. Dziecko po porodzie nie znajdowało się pod opieką matki. W dniu [...] września 2015 r. O. W. opuściła szpital bez dziecka z zaleceniem stawienia się ponownie za 7 dni (por. karta informacyjna Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr [...] we W. wystawiona na nazwisko O. W.). Zgodnie z powyższym w szpitalu stawiła się ponownie w dniu [...] października 2015 r. Podczas wizyty pracownicy szpitala poinformowali ją, że z uwagi na pozostawanie przez nią w związku małżeńskim nie jest możliwe pozostawienie dziecka w szpitalu jedynie przez matkę. W tej sytuacji w dniu [...] października 2015 r. O. W. opuściła szpital wraz z dzieckiem (por. karta informacyjna Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr [...] we W. wystawiona na nazwisko W. - córka). W tym samym dniu, tj. [...] października 2015 r., matka pozostawiła dziecko w oknie życia przy ul. R. we W. (por. ww. oświadczenie matki dziecka z [...] grudnia 2016 r., wniosek Prezydenta Miasta W. z [...] października 2016 r. o rozstrzygnięcie niniejszego sporu, zaświadczenie o stanie zdrowia dziecka wystawione przez Uniwersytecki Szpital Kliniczny im. J. we W.).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że dla wskazania powiatu właściwego do pokrywania wydatków na utrzymanie małoletniej Ł. W. umieszczonej w pieczy zastępczej - w Zespole Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych "[...]" przy ul. P. [...] we W., decydujące znaczenie miało zachowanie jej matki wyrażające się w uzewnętrznionej woli pozostawienia jej dziecka poza obszarem osobiście sprawowanej pieczy. Zarówno natomiast oświadczenie matki z [...] grudnia 2016 r., jak też dokumentacja medyczna zgromadzona w sprawie, przemawia za spełnieniem się przesłanki określonej w art. 191 ust. 8 pkt 2 ustawy. Matka dziecka ani nie miała intencji sprawowania nad nim opieki, ani też w rzeczywistości opieki takiej nie sprawowała nawet przez jeden dzień. Dziecko wypisane zostało bowiem ze szpitala w dniu [...] października 205 r. i w tej też dacie pozostawione we w. oknie życia.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że za wskazaniem Prezydenta Miasta W., jako właściwego do pokrywania wydatków związanych z utrzymaniem małoletniej Ł. W. w placówce opiekuńczo-wychowawczej przemawia fakt pozostawienia dziecka w oknie życia, którego siedziba ma miejsce na terenie Miasta W., co w ocenie Sądu nastąpiło bezpośrednio po jego urodzeniu. W sprawie nie zachodziły natomiast przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 191 ust. 1 i 2 ustawy, wskazywane przez Prezydenta Miasta W. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.