Uzasadnienie
Pismem z [...] września 2020 r., znak: [...], Burmistrz B. (Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tym organem a Wojewodą [...] poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku B. H. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, K. G. W uzasadnieniu Burmistrz B. wskazał, że [...] sierpnia 2020 r. wpłynął wniosek B. H. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, K. G., uzupełniony przez zainteresowaną [...] września 2020 r. w zakresie wskazania danych członka rodziny przebywającego poza granicami Polski.
W związku z oświadczeniem złożonym przez B. H., że jej mąż, R. H., przebywa na terenie N., gdzie od października 2018 r. wykonuje pracę w ramach zatrudnienia w Firmie [...], przedmiotowy wniosek, [...] września 2020 r., drogą elektroniczną, na podstawie art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, został przekazany do Wojewody [...] celem rozpatrzenia zgodnie z kompetencją.
W dniu [...]września 2020 r. wpłynęło pismo Wojewody [...] z [...] września 2020 r., znak sprawy: [...], stwierdzające, że po wstępnej analizie dokumentacji z wniosku B. H. z [...] sierpnia 2020 r. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jak podano w dalszej części pisma, powyższe ustalenia wynikają ze stanowiska Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2015 r., w którym podniesiono, że "w sprawach z wniosków o świadczenie pielęgnacyjne, zasiłek dla opiekuna i specjalny zasiłek opiekuńczy, w których osoba przebywająca na terenie innego niż Polska kraju, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie jest - w myśl przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - zobowiązana do alimentacji na rzecz osoby, nad którą sprawuje opiekę wnioskodawca zasiłku dla opiekuna i specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego".
W związku z powyższym Burmistrz B. został poinformowany, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania, i że jest on organem właściwym w sprawie
W ocenie Burmistrza B., takie stanowisko nie zasługuje jednak na aprobatę.
Zgodnie z art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) w przypadku, gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie.
Powyższy przepis nie ma zastosowania jedynie w przypadku wyjazdu lub pobytu turystycznego, leczniczego lub związanego z podjęciem przez dziecko kształcenia poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (art. 23a ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Natomiast art. 2 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych precyzuje, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, zaś art. 3 pkt 16 ww. ustawy definiuje pojęcie rodziny jako odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieka opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.
Burmistrz B. stwierdził, że B. H. ("osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych") wnioskuje o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki na matką, K. G. Świadczenie pielęgnacyjne, o które wnioskuje B. H., jest jednym ze świadczeń rodzinnych wskazanych w katalogu świadczeń zawartym w art. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zainteresowana pozostaje w związku małżeńskim z R. H., który niewątpliwie zgodnie z treścią art. 3 pkt 16 ww. ustawy, jest członkiem jej rodziny. R. H., jak wskazała zainteresowana we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz opracowanym przez Wojewodę [...] i przekazanym do jednostek gminnych formularzu (dotyczącym składu rodziny, pobytu za granicą oraz sytuacji zawodowej w Polsce), przebywa i wykonuje pracę na terenie N., gdzie jest zatrudniony, od października 2018 r., w firmie [...], a więc przebywa na stałe na terenie kraju, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Zdaniem Burmistrza, w tym stanie faktycznym i prawnym sprawy, zastosowanie znajduje art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji organem właściwym do rozpatrzenia wniosku B. H. jest Wojewoda [...].
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z [...] listopada 2020 r., znak: [...], Wojewoda [...] wniósł o wskazanie Burmistrza B. jako organu właściwego do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Wojewoda, odnosząc się do zarzutów postawionych przez Burmistrza B., uznał, że przywołany art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że do wyłącznej kompetencji wojewody należy zbadanie okoliczności, czy w danej sprawie mają, bądź nie, zastosowanie przepisy o koordynacji. Jest to możliwe wyłącznie w sytuacji faktycznej określonej przesłankami z tego przepisu. Konsekwencją takiego postępowania, tj. przekazania wniosku do Wojewody w oparciu o przedmiotowy przepis, może być ustalenie, że w danej, przekazanej przez organ właściwy sprawie, nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło.
Wojewoda przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 października 2018 r. (sygn. akt I OSK 1628/18), zgodnie z którym na gruncie spraw wymagających dokonania interpretacji art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166, 30.04.2004 r.), a także przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284, 30.10.2009 r.), jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń. Akty te zawierają reguły pozwalające na unikanie negatywnych następstw podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw w sytuacji, gdy osoby uprawnione do świadczeń objętych przepisami o koordynacji podejmują pracę w jednym lub w kilku państwach członkowskich Unii. Pozwalają one ustalić, ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą. Należy podkreślić, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii. Zgodnie bowiem ze sformułowaną w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/04 ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 rozporządzenia nr 883/04, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo.
Z powołanych przepisów wynika zatem, zdaniem Wojewody, że to marszałek województwa jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie przekazanej przez organ właściwy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Ustalenie przez marszałka województwa, że w danej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami.
W konsekwencji należy stwierdzić, że do kompetencji Wojewody, a nie gminy, należy ustalenie, czy w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W tej sprawie Wojewoda nie zwrócił akt sprawy do gminy bez wydania rozstrzygnięcia merytorycznego kwestii zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ale kwestię tę rozstrzygnął, czyli zrealizował swoje zadanie w postępowaniu, ustalając wyłączną właściwość rzeczową gminy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepisy art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych ani inne przepisy ww. ustawy nie konstytuują uprawnienia gminy do kwestionowania rozstrzygnięcia Wojewody w zakresie koordynacji.
Jednocześnie, gdyby tak wskazana argumentacja nie znalazła poparcia, Wojewoda wniósł o wskazanie Burmistrza B. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku B. H. Odnosząc się merytorycznie do podniesionej przez Burmistrza B. kwestii członka rodziny w koordynacji świadczeń rodzinnych Wojewoda zauważył, że zgodnie z art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie, z zastrzeżeniem art. 23a ust. 2a ww. ustawy, że przepisu tego nie stosuje się w przypadku wyjazdu lub pobytu turystycznego, leczniczego lub związanego z podjęciem przez dziecko kształcenia poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- matce albo ojcu,
- opiekunowi faktycznemu dziecka,
- osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki łub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ponadto w odniesieniu do świadczeń rodzinnych znajduje zastosowanie art. 1 lit. i pkt l. i Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.), definiujący "członka rodziny" jako "każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy, którego przyznawane są świadczenia". Dodatkowo art. 1 lit. i pkt 2 oraz 3 stanowią: "2. jeżeli ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym, nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy członkami rodziny a innymi osobami, do których się ono stosuje, to za członków rodziny uważa się małżonków, nieletnie dzieci i dzieci pozostające na utrzymaniu, które osiągnęły pełnoletniość;
- jeżeli, na podstawie ustawodawstwa, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym i drugim, osoba jest uważana za członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego tylko wtedy, gdy mieszka ona w tym samym gospodarstwie co ubezpieczony albo emeryt lub rencista, to warunek ten uważa się za spełniony, jeśli wspomniana osoba pozostaje głównie na utrzymaniu ubezpieczonego albo emeryta lub rencisty".
Należy zauważyć, że w sprawie będącej przedmiotem sporu pomiędzy Burmistrzem B. a Wojewodą [...] wnioskodawcą ubiegającym się o świadczenie z tytułu opieki nad K. G. jest córka ww., B. H. Jednocześnie jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, osobą przebywającą i pracującą poza granicami Polski (na terenie N., a więc państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego) jest mąż wnioskodawczyni – R. H. Wojewoda podkreślił, że R. H. nie jest, w myśl przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz K. G. (matki wnioskodawczyni). Ponadto, zgodnie z brzmieniem przywołanych art. 1 lit. i Rozporządzenia 883/2004 w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, K. G. nie może zostać uznana za członka rodziny swojego zięcia.
Zgodnie z brzmieniem art. 21 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych Wojewoda pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, EOG i Szwajcarii, w zakresie świadczeń rodzinnych. Jednocześnie art. 1 lit. z ww. Rozporządzenia nr 883/2004 definiuje świadczenia rodzinne jako "wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I". Definicja ta w zestawieniu z unijnym rozumieniem pojęcia członka rodziny pozwala na doprecyzowanie, że kompetencje wojewody w zakresie świadczeń rodzinnych mieszczą się w obszarze świadczeń związanych z rodzicielstwem (w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego dotyczy to przypadków ubiegania się o świadczenie w związku z opieką nad dzieckiem; również nad dzieckiem, które ukończyło 25. rok życia i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności).
Jednocześnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, dla kwalifikacji danego świadczenia jako świadczenia rodzinnego w ramach przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie ma znaczenia umiejscowienie świadczenia w systemie krajowym. Powyższe oznacza nie tylko możliwość regulowania tej formy pomocy rodzinom w ramach różnych aktów prawnych, ale również sygnalizuje, że dla potrzeb koordynowania systemów zabezpieczenia społecznego w ramach świadczeń rodzinnych znaczenie będzie miało przede wszystkim prawidłowe zakwalifikowanie świadczenia jako wpisującego się w ich definicję w rozumieniu przepisów wspólnotowych. Niekwestionowanym pozostaje fakt, że K. G., nad którą B. H. sprawuje opiekę, jest osobą dorosłą; bez wątpienia również nie może być uznana za dziecko w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, tym samym Wojewoda zauważył, że ewentualnie należne świadczenia przyznane jej z tytułu niepełnosprawności nie miałyby charakteru świadczeń związanych z rodzicielstwem.
W ocenie Wojewody [...] świadczenie pielęgnacyjne wnioskowane na osobę dorosłą, matkę B. H., nie może być traktowane jako świadczenie rodzinne w rozumieniu art. 1 lit. z Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 883/2004.
Zgodnie z definicją wyrażoną w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dla potrzeb świadczeń przyznawanych na jej podstawie, w skład rodziny należy zaliczyć odpowiednio: małżonków; rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.
Z uwagi na powyższe, o ile przepisy wyraźnie wskazują, że małżonkowie współtworzą rodzinę dla celów koordynacji świadczeń rodzinnych, w ocenie Wojewody nie można uznać za prawdziwe takiego założenia w kontekście relacji zięć-teściowa.
Punktem odniesienia dla prawidłowości tak wyrażonego stanowiska niech będzie inne świadczenie z katalogu świadczeń opiekuńczych – specjalny zasiłek opiekuńczy (uregulowany w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Jest to jedyne świadczenie opiekuńcze przewidziane przepisami polskiego prawa mające walor "dochodowego", w związku z czym w sposób szczególny nawiązującego do stanowiącej przedmiot rozważań: kategorii "członka rodziny". Jedną z przesłanek przysługiwania niniejszego zasiłku jest nieprzekroczenie kryterium dochodowego wskazanego przepisami prawa. Artykuł 16a 2 ww. ustawy dokonuje wyraźnego rozróżnienia na dwie składowego dochodu, jaki należy zsumować na etapie procedowania wniosku. W przepisie tym mowa jest o łącznym dochodzie "rodziny osoby sprawującej opiekę" oraz "rodziny osoby wymagającej opieki". Ponadto art. 16a ust. 4 pkt 2 przywołanej ustawy precyzuje, dochody jakich osób należy uwzględnić, ustalając "dochód rodziny osoby wymagającej opieki". W przypadku, gdy osoba ta jest pełnoletnia, ustawowe wyliczenie obejmuje następujących członków rodziny:
- osoba wymagająca opieki,
- małżonek osoby wymagającej opieki,
- osoba, z którą osoba wymagająca opieki wychowuje wspólne dziecko,
- pozostające na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-c, dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia
- z zastrzeżeniem, że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.
Ustawodawstwo polskie nie zalicza zięcia/synowej do składu rodziny osoby dorosłej, na rzecz której rozpatrywany jest wniosek o świadczenie opiekuńcze. Dalej idące wnioski pozwalają na postawienie tezy, że wpisanie kategorii świadczeń opiekuńczych do ustawy o świadczeniach rodzinnych jako rozdziału wyodrębnionego w ramach tego aktu prawnego jasno sygnalizuje, że świadczenia te w swym charakterze różnią się od tych wprost związanych z rodzicielstwem (jak zasiłek rodzinny czy świadczenie rodzicielskie).
Dodatkowo należy rozważyć, czy użyte w art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie członka rodziny w przypadku świadczeń opiekuńczych należy rozpatrywać w kontekście definicji rodziny zawartej w art. 3 pkt 16 ww. ustawy. Definicja ta jest istotna w sprawach dotyczących przyznania zasiłku rodzinnego, zwłaszcza w kontekście ustalania członków rodziny wchodzących w jej skład na potrzeby obliczania dochodu uprawniającego do świadczeń zarówno w zakresie liczby członków rodziny, jak i w konsekwencji dochodów tratowanych jako dochód danej rodziny. W przypadku przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia niezależnego od dochodu, ustalanie składu rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 ww. ustawy jest prawnie irrelewantne, gdyż przyznanie świadczenia uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 lub 1a ww. ustawy oraz niewystąpienia przesłanek wskazanych w art. 17 ust. 5 tej ustawy, a nie od tego czy w skład rodziny wchodzi 3, czy 5 osób albo jaki jest ich dochód. Oczywiście literalnie, w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 16 ww. ustawy, mąż jest członkiem rodziny swojej żony, ale użycie tej definicji w kontekście art. 23a w przypadku świadczenia przysługującego z tytułu opieki nad matką wnioskodawczyni i teściową osoby przebywającej za granicą jest w ocenie Wojewody niezasadne.
Przywołane wyżej definicje wskazują, że koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego podlegają świadczenia rodzinne łączące w sobie następujące elementy: są adekwatne do wydatków rodziny, co należy rozumieć zgodnie z pojęciem funkcjonującym w ramach danego ustawodawstwa, zaś polska ustawa o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że zięć/synowa nie tworzą wspólnej rodziny z rodzicem swojego małżonka.
Powyższe prowadzi do konkluzji, że kompetencje wojewody w zakresie świadczeń rodzinnych mieszczą się w obszarze świadczeń związanych z rodzicielstwem. W odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego oznacza to możliwość ubiegania się o świadczenie w związku z opieką nad dzieckiem, w tym nad dzieckiem, które ukończyło 25. rok życia i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Tymczasem w sprawie stanowiącej przedmiot sporu pomiędzy Burmistrzem B. a Wojewodą [...], B. H. ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne na swoją matkę. Biorąc pod uwagę, że K. G., nad którą sprawowana jest opieka, jest osobą dorosłą oraz nie może być uznana za dziecko w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, ewentualnie należne świadczenie przyznane jej z tytułu niepełnosprawności nie miałyby charakteru świadczeń związanych z rodzicielstwem.
Stosownie do przywołanej wcześniej definicji rodziny Wojewoda podkreślił, że R. H., mąż wnioskodawczyni, nie jest członkiem rodziny K. G. i jako osoba zamieszkująca oraz aktywna zawodowo na terenie N. nie posiada uprawnienia do uzyskania względem teściowej świadczeń rodzinnych będących odpowiednikiem polskiego świadczenia pielęgnacyjnego. Nawet gdyby hipotetycznie tylko założyć, że strona [...] uznałaby K. G. za członka rodziny R. H., brak jest podstaw do przyznania wnioskodawczyni przez zagraniczną instytucję właściwą świadczenia z zakresu koordynacji świadczeń rodzinnych na rzecz K. G. Jak bowiem wynika z ogólnodostępnych tabel porównawczych MISSOC z obszaru ochrony socjalnej n. (kraju przebywania męża wnioskodawczyni), katalog [...] świadczeń rodzinnych nie przewiduje świadczenia (o zbliżonym charakterze do świadczenia pielęgnacyjnego) dla osób dorosłych. Również ewentualne przedłużanie procedowania wniosku dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego dla K. G. poprzez występowanie do [...] instytucji właściwej z tego tylko względu, że świadczenie to mieści się w katalogu polskich świadczeń rodzinnych, z uwagi na obiektywnie dostępne i weryfikowalne informacje pozwalające na stwierdzenie, że instytucja [...] żadnych rodzinnych świadczeń stronie nie przyzna, należałoby uznać za działania bezcelowe, na szkodę wnioskodawczyni i osoby znajdującej się pod jej opieką.
Wojewoda [...] wskazał, że powyższe ustalenia znajdują dodatkowe uzasadnienie w stanowisku wyrażonym przez Departament Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, znak: [...], z [...] lutego 2015 r., na kanwie procedowanej przez Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w K. sprawie indywidualnej dotyczącej ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą dorosłą i ze stanowiskiem wyrażonym przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 8 marca 2001 r. w sprawie C-215/99 (Jauch).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 poz. 256, ze zm., dalej jako "k.p.a."), spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (a także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem B. a Wojewodą [...], jest negatywnym sporem kompetencyjnym, ponieważ żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku.
Na podstawie art. 23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych"), w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (ust. 1). W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 2). Jednak przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się w przypadku wyjazdu lub pobytu turystycznego, leczniczego lub związanego z podjęciem przez dziecko kształcenia poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2a). W przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 3), a w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 21 (ust. 4).
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że B. H. wniosła o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w związku z opieką nad matką, K. G. Bezsporne jest również, że mąż B. H., R. H. przebywa na terenie N., gdzie od października 2018 r. wykonuje pracę w ramach zatrudnienia w Firmie [...]. Zasadne zatem było przekazanie przez Burmistrza B. przedmiotowego wniosku Wojewodzie. Ustalenie przez wojewodę, czy w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego zastosowanie, przesądza bowiem o jego właściwości rzeczowej w ww. sprawie. Podkreślić jednak należy, że w przypadku, gdy wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i przekaże sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, organ któremu sprawa została przekazana, ma prawo zwrócić się, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozpoznanie sporu kompetencyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2020 r., sygn. akt IOW 45/20 i z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OW 28/16).
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] stwierdził, że nie będą w niej miały zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, z uwagi na to, że wnioskowane świadczenie nie ma charakteru świadczenia związanego z rodzicielstwem (dotyczy dorosłego), a osobą przebywającą poza granicami Polski jest mąż wnioskodawczyni.
Ze stanowiskiem Wojewody, że w zakresie jego kompetencji mieszczą się jedynie świadczenia rodzinne związane z rodzicielstwem, nie można się jednak zgodzić. Ani wskazana w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2004.166), definicja członka rodziny (art. 1i Rozporządzenia), ani definicja świadczenia rodzinnego (art. 1z Rozporządzenia) nie pozwala na stwierdzenie, że świadczenia te odnoszą się tylko do świadczeń związanych z rodzicielstwem. Definicja świadczeń rodzinnych obejmuje bowiem swym zakresem członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia, a za członka rodziny uznaje się zarówno dzieci, jak i małżonka.
Wobec powyższego, wnioskodawczyni, jako żona R. H., wykonującego pracę zawodową na terenie N., jest członkiem jego rodziny, a wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne to świadczenie rodzinne, zgodnie z przywołanym wyżej rozporządzeniem. Oznacza to, że Wojewoda zobowiązany był do ustalenia, czy w stosunku do B. H. mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Bez znaczenia jest tu fakt, że wnioskodawczyni ubiegała się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad swoją matką, a więc teściową jej męża. Ocena, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji odnosi się bowiem do jej sytuacji prawnej, ponieważ to wnioskodawczyni może być beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego – to ona, a nie osoba, nad którą sprawuje opiekę, może o takie świadczenie wnioskować (por. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Dodać należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako świadczenie o charakterze chorobowym, jak zdaje się sugerować Wojewoda w odpowiedzi na wniosek. Są to bowiem odrębne regulacje, które wskazują na różne przesłanki ich przyznania. Z kolei przywołany w odpowiedzi na wniosek wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 8 marca 2001 r. w sprawie w sprawie C-215/99 (Jauch) dotyczy świadczenia z art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nie z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zauważyć należy jednak, że Wojewoda wskazał również, że nawet gdyby hipotetycznie tylko założyć, że strona [...] uznałaby K. G. za członka rodziny R. H., brak jest podstaw do przyznania wnioskodawczyni przez zagraniczną instytucję właściwą świadczenia z zakresu koordynacji świadczeń rodzinnych na rzecz K. G. Wojewoda wskazał, że z ogólnodostępnych tabel porównawczych MISSOC z obszaru ochrony socjalnej N. (kraju przebywania męża wnioskodawczyni), katalog [...] świadczeń rodzinnych nie przewiduje świadczenia (o zbliżonym charakterze do świadczenia pielęgnacyjnego) dla osób dorosłych.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że MISSOC to unijny system informacji o ochronie socjalnej zapewniający szczegółowe, regularnie aktualizowane i porównywalne informacje na temat krajowych systemów opieki socjalnej. W jego ramach dwa razy w roku (w styczniu i lipcu) publikowane są zaktualizowane informacje na temat systemów ochrony socjalnej 27 państw członkowskich UE oraz Islandii, Liechtensteinu, Norwegii i Szwajcarii. Informacje te obejmują:
- tabele porównawcze obejmujące 12 głównych obszarów opieki socjalnej: finansowanie, opiekę zdrowotną, choroby, macierzyństwo, inwalidztwo, podeszły wiek, renty rodzinne, obrażenia przy pracy i choroby zawodowe, rodzinę, bezrobocie, emeryturę, gwarantowane środki minimalne i opiekę długoterminową,
- schematy organizacyjne i krótkie opisy struktury ochrony socjalnej w 32 państwach uczestniczących,
- krótkie opisy głównych zasad ochrony socjalnej w przypadku osób prowadzących działalność na własny rachunek.
Zgodzić się zatem należy z Wojewodą [...], ż ewentualne przedłużanie procedowania wniosku dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego dla B. H. przez występowanie do [...] instytucji właściwej z tego tylko względu, że świadczenie to mieści się w katalogu polskich świadczeń rodzinnych, z uwagi na obiektywnie dostępne i weryfikowalne informacje pozwalające na stwierdzenie, że instytucja [...] żadnych rodzinnych świadczeń stronie nie przyzna, należałoby uznać za działania bezcelowe, na szkodę wnioskodawczyni i osoby znajdującej się pod jej opieką.
W związku z powyższym prawidłowo Wojewoda [...] pismem znak: [...] z [...] września 2020 r. uznał, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a tym samym organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia jest Burmistrz B. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Burmistrza B. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku B. H. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zawartego w piśmie z [...] sierpnia 2020 r., a które wpłynęło do organu [...] sierpnia 2020 r.