Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 9 lutego 2016 r. Burmistrz Gminy B., działając na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy B. – Miejsko – Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w B. a Marszałkiem Województwa [...] – Regionalnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w K. o wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku B. R. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką.
W uzasadnieniu wniosku podano, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. B. R. nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką T. T. od dnia 1 grudnia. Decyzja ta wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548).
Wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2014 r. B. R. zwróciła się do MGOPS w B. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką T.T. Burmistrz B. - MGOPS w B. w dniu 7 sierpnia 2014 r. przekazał sprawę do ROPS w K. Dział Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Zamiejscowe Stanowisko Pracy w N. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy z uwagi na fakt, że mąż zainteresowanej przebywa i pracuje na terenie Niemiec.
Pismem z dnia 21 maja 2015 r. ROPS w N. poinformował MGOPS w B., że w sprawie wniosku z dnia 6 sierpnia 2014 r. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
W dniu 1 lutego 2016 r. akta sprawy wraz z wnioskiem B. R. wpłynęły do MGOPS w B..
Występując o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz B. wskazał, że przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie zawierają żadnych przepisów dotyczących właściwości organów, jednak art. 10 ustawy nakazuje organom, aby w kwestiach nieuregulowanych w ustawie stosować odpowiednio przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisu art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że w przypadku gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. Z kolei art. 3 ust. 16 w/w ustawy definiuje pojęcie rodziny, przez którą należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.
W związku z powyższym Burmistrz B. przyjął, że skoro mąż B. R. będący niewątpliwie członkiem jej rodziny przebywa i pracuje za granicą, to należy stosować przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i uznać właściwość Marszałka Województwa.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Marszałek Województwa [...] wniósł o wskazanie jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Burmistrza Gminy B.. W uzasadnieniu organ ten podał, że pismem z dnia 19 lutego 2015 r., odpowiadając na jedno z wystąpień Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w K., Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej w Warszawie Departament Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego, pełniące funkcję Instytucji Łącznikowej w sprawach świadczeń rodzinnych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, a jednocześnie działając w charakterze władzy właściwej w rozumieniu art. 1 lit. m) rozporządzenia Nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawach z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, poinformowało, że "świadczenie, tj. zasiłek dla opiekuna, które przyznawane jest osobie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą dorosłą powinno być traktowane jako świadczenie o charakterze chorobowym. Zasiłek dla opiekuna nie został wyłączony z zakresu stosowania przepisów rozporządzeń unijnych, zatem stosuje się do niego zapisy art. 21 rozporządzenia 883/04, który reguluje zasady przyznawania pieniężnych świadczeń chorobowych dla osoby ubezpieczonej i członków jego rodziny". Jednocześnie Instytucja Łącznikowa poinformowała, że w przypadku, gdy do ROPS wpłynie zapytanie z gminy dotyczące tego, czy w sprawie zasiłku dla opiekuna mają zastosowanie przepisy o koordynacji, należy wziąć pod uwagę następujące przesłanki: zasiłek dla opiekuna przyznawany jest osobie opiekującej się dorosłą osobą niepełnosprawną; pobieranie tego zasiłku jest "indywidualnym" prawem opiekuna; regulacje dotyczące zasiłku dla opiekuna nie odnoszą się do definicji "rodziny", tak jak ma to miejsce w przypadku ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Mając na uwadze powyższe ROPS w K. stwierdził, że skoro mąż B. R. pracujący za granicą nie jest w świetle powyższego uznawany za członka rodziny, prowadzi to do konkluzji, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile ustawa nie stanowi inaczej oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór taki powstaje w przypadku rozbieżności poglądów co do zakresu działania poszczególnych organów administracji publicznej i może przybrać postać sporu pozytywnego (kiedy oba organy uznają się za właściwe) bądź też sporu negatywnego (kiedy oba organy uznają się za niewłaściwe). W obydwu przypadkach spór może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu.
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy B. a Marszałkiem Województwa [...] w kwestii tego, który z organów jest właściwy do rozpoznania wniosku B. R. o przyznanie zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką T. T., przy czym bezsporny jest stan faktyczny sprawy.
Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456). Stosownie do jego treści, gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa.
Pozostające w sporze organy odmiennie definiują w przedmiotowej sprawie pojęcie członka rodziny. Organ gminny twierdzi, że mąż osoby występującej o zasiłek wchodzi w skład rodziny, natomiast Marszałek z uwagi na pismo Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej uznaje, że zasiłek ten winien być traktowany jako świadczenie o charakterze chorobowym, a że mąż wnioskującej nie jest zobowiązany alimentacyjnie na rzecz teściowej, to nie może zostać uznany za członka rodziny wnioskodawczyni.
Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi analiza przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U., poz. 567). Zgodnie z art. 1 tej ustawy określa ona warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak natomiast wynika z art. 2 ust. 1 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r.
Mając na uwadze powyższe, nie budzi wątpliwości, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wiąże się z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13, który orzekł, że przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) – na podstawie których wygasły dotychczasowe decyzje o świadczeniach pielęgnacyjnych – jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału, przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją, to jest przywrócenie prawa do świadczeń opiekuńczych osobom, które utraciły świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 lipca 2013 r., wymagało bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym.
Wykonując wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego Sejm uchwalił w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U poz. 567), która w art. 17 tej ustawy zmieniła treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Nie można również tracić z pola widzenia treści art. 10 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, z późn. zm) dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych.
Po pierwsze należy zauważyć, że już na etapie prac legislacyjnych nad ustawą o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie budziło wątpliwości, że ma ona na celu wprowadzenie świadczeń rekompensujących "wygaszone" w lipcu 2013 r. świadczenia pielęgnacyjne, a w związku z tym świadczenia te powinny się opierać na tych samych zasadach. W uzasadnieniu do projektu ustawy jednoznacznie stwierdzono: "Postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna organ ustalający prawo do świadczeń pielęgnacyjnych, czyli organ właściwy, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, lub marszałek województwa (w sprawach, do których zastosowanie mają przepisy UE o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego) wszczyna na wniosek osoby ubiegającej się złożony w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy" (Sejm RP VII kadencji, Nr druku: 2252, sejm.gov.pl). Cytowany fragment uzasadnienia do projektu ustawy nie pozostawia wątpliwości, że intencją ustawodawcy było objęcie zasiłków dla opiekunów przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie zawierają żadnych przepisów dotyczących właściwości organów. Jest to spostrzeżenie istotne, albowiem wskazuje to na konieczność sięgnięcia w tym zakresie do ustawy o świadczeniach rodzinnych. Brak wskazania organów właściwych w sprawie zasiłku dla opiekunów pozwala – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – na odpowiednie zastosowanie do tego zasiłku wszystkich przepisów z ustawy o świadczeniach rodzinnych, o ile dotyczą one choćby pośrednio ustalania świadczeń pielęgnacyjnych. Do takich przepisów należy art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosownie do którego w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami marszałkowi województwa.
Przez pojęcie "rodzina" ustawodawca rozumie, zgodnie z treścią art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych "odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko". W rozpatrywanej sprawie, w oparciu o powołaną regulację prawną uznać należy, że w skład rodziny B. R. wchodzi jej pracujący i przebywający za granicą mąż.
Reasumując należy uznać, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy zastosowanie znajduje art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zatem właściwym do rozpoznania wniosku B. R. z dnia 6 sierpnia 2014 r. o przyznanie zasiłku dla opiekuna jest Marszałek Województwa [...]. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że – jak to zostało podkreślone w postanowieniu z dnia 27 listopada 2015 r., I OW 131/15 – Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany i nie podziela stanowiska Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wyrażonego w piśmie z dnia 19 lutego 2015 r. Zasiłek dla opiekuna, który przyznawany jest osobie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą, nie może być traktowany jako świadczenie o charakterze chorobowym. Należy bowiem zauważyć, iż prawo do zasiłku opiekuńczego o charakterze chorobowym uregulowane jest w art. 32 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, a zatem jest to odrębna regulacja, która wskazuje na inne przesłanki przyznawania takiego świadczenia niż ustawa o świadczeniach rodzinnych.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.