Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. Burmistrz [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Wojewodą [...], na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy D. Z. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. D. Z. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci C. J. i M. J. Z dokumentów będących w posiadaniu organu, tj. informacji Prezesa Sadu Okręgowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz z dnia [...] lipca 2018 r. wynika, że ojciec dzieci E. J. zamieszkuje we [...].
W oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. dotyczącym ustalenia państwa właściwego do wypłaty świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia wychowawczego, D. Z. podała ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z dnia [...] sierpnia 2018 r., zgodnie z wyrokiem Sądu Cywilnego i Karnego w [...] potwierdzającego separację pomiędzy stronami zawartą [...] marca 2008 r., wnioskodawczyni nie wpisała E. J. jako członka rodziny, będącego ojcem dzieci. W związku z tym wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego należało przekazać Wojewodzie [...]. W dniu [...] października 2018 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynęło pismo Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., w którym organ ten wskazał, że na podstawie załączonych do wniosku dokumentów nie ma możliwości ustalenia, czy w przypadku rodziny D. Z. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (brak ustalonego adresu zamieszkania członków rodziny za granicą, brak numeru identyfikacyjnego członków rodziny za granicą, brak wskazania okresu i charakteru pobytu członków rodziny za granicą), dlatego Wojewoda [...] nie jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie.
Wojewoda wskazał, że przed wystąpieniem do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] trzeba bezwzględnie ustalić co najmniej kompletny adres zamieszkania poza granicami Polski i dołączyć kompletnie wypełnione oświadczenie dotyczące ustalenia państwa właściwego do wypłaty świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia wychowawczego. Zdaniem Burmistrza [...] oświadczenie to jest dokumentem opracowanym przez Marszałka Województwa [...] i nie znajduje umocowania w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych ani w przepisach odpowiednich rozporządzeń.
Ponadto, ze zwróconych organowi akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] nie prowadził żadnego postępowania, nie wzywał D. Z. do przedłożenia dokumentów koniecznych do poczynienia niezbędnych ustaleń. Burmistrz [...] nie uznaje się organem właściwym w przedmiotowej sprawie, ponieważ w dokumentach dostarczonych przez stronę oraz w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. D. Z. został podany numer identyfikacji podatkowej E. J., oraz informacja, że ojciec dzieci przebywa poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tj. we [...]. Analogiczna sprawa znajduje odzwierciedlenie w postanowieniu NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OW 85/18. W tej sytuacji Burmistrz zobowiązany był przekazać wniosek strony do Wojewody jako do organu właściwego, ponieważ nie jest organem właściwym do dalszych działań w sprawie, w tym do wezwania wnioskodawczyni o podanie pełnego adresu zamieszkania członka rodziny za granicą, czy składania innych oświadczeń, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Bez ustalenia przez Wojewodę [...] czy w sprawie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, Burmistrz nie ma kompetencji do rozpoznania wniosku strony. W tej sytuacji zwraca się z wnioskiem o na podstawie art. 22 K.p.a. o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego i wskazanie organu właściwego do podjęcia decyzji w przedmiotowej sprawie.
Wojewoda [...] w odpowiedzi na wniosek poinformował, że z dokumentów będących w jego posiadaniu wynika, że ojciec dzieci E. J. przebywa we [...]. W oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. D. Z. nie podała niezbędnych danych, pozwalających na ustalenie, czy w sprawie jej wniosku maja zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tj. adresu zamieszkania ojca dzieci za granicą, numeru identyfikacyjnego, okresu oraz charakteru jego pobytu za granicą.
Wojewoda wyjaśnił, że nie wzywał wnioskodawczyni do przedłożenia niezbędnych dokumentów, ponieważ D. Z. jasno oświadczyła, że nie posiada innych informacji na temat ojca jej dzieci, nie utrzymuje kontaktów z byłym mężem i nie ma wiedzy na temat jego aktywności zawodowej ani adresu zamieszkania za granicą. Wzywanie o podanie informacji której wnioskodawczyni nie posiada, byłoby bezzasadne. Wojewoda powołał się na treść art. 52 K.p.a. który ma zastosowanie w toku postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej.
Rozstrzygnięcie sporu o właściwość w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego w trybie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek wskazania organu właściwego do przyznania świadczenia. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi organ właściwy. Organem właściwym, zgodnie z art. 2 pkt 11 tej ustawy, jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze lub otrzymującej świadczenie wychowawcze. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w przypadku, gdy wnioskodawca bądź członek jego rodziny przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W takim przypadku, w myśl art. 16 ust. 4 tej ustawy, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
W świetle powyższych przepisów podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma więc poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy.
W zależności bowiem od ustaleń co do stanu faktycznego sprawy pozostaje właściwość organu przyznającego świadczenie wychowawcze. Przepisy art. 16 ust. 5 i 8 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wskazują, że w przypadku gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art.
11. W przypadku zaś gdy wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. Il OW 62/11).
W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno mówić o sporze kompetencyjnym (o właściwość), kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny (o właściwość), gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy.
W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu dotyczy nie tyle wskazania organu właściwego do przyznania świadczenia wychowawczego, ile wskazania organu, który powinien uzupełnić dokumentację dotyczącą okoliczności przebywania wnioskodawcy bądź członka jego rodziny poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie której będzie można ustalić czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dokładniej rzecz ujmując organy będące w sporze oczekują wyjaśnienia i wskazania, który z organów powinien tę dokumentację uzupełnić. W istocie ustawodawca jasno nie określił, który z organów realizujących świadczenie powinien prowadzić postępowanie wyjaśniające w celu zgromadzenia niezbędnych dokumentów w takiej sytuacji. Nie wynika wprost z ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, czy sam fakt ustalenia, że wnioskodawca lub członek rodziny przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, oznacza konieczność przekazania przez organ właściwy wniosku z dokumentami do Wojewody, czy jednak Wojewoda powinien otrzymać wniosek z kompletnymi dokumentami i jego rola sprowadza się wyłącznie do ustalenia czy w sprawie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego.
Należałoby jednak przyjąć, że dopiero skompletowanie wniosku przez organ właściwy pozwoli na ustalenie, czy organ ten pozostanie również uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie prawa do świadczenia wychowawczego. Nie oznacza to jednak w konsekwencji, że Wojewoda nie prowadzi żadnego postępowania wyjaśniającego, a jego rola ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy w sprawie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Przeczy takiemu wnioskowi choćby zakres informacji i danych, które Wojewoda ustalający prawo do świadczenia jest obowiązany do samodzielnego ustalenia lub weryfikacji, a o których mowa w art. 17 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
W rozpoznawanej sprawie zaistniała rozbieżność pomiędzy organami co do ustalenia adresu ojca dzieci, poza granicami Polski, okresu pobytu oraz jego charakteru a także numeru identyfikacyjnego.
Zarówno z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jak również z odpowiedzi na ten wniosek wynika, że organy pozostające w sporze dostrzegają potrzebę ustalenia powyższej okoliczności, co wydaje się niemożliwe bez przedłożenia prawidłowo wypełnionego i kompletnego wniosku. Tym bardziej więc przekazanie Wojewodzie [...] przez organ właściwy niezweryfikowanego i niepełnego wniosku nie mogło stać się podstawą do wyprowadzenia stosownej analizy tego przypadku oraz wskazania organu właściwego do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach postępowania, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a.
Decydujące znaczenie dla określenia organu uprawnionego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego mają ustalenia faktyczne co do okoliczności, o których mowa w art. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a których w przedstawionej sprawie Burmistrz [...] nie dokonał. Powtórzyć raz jeszcze należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że o sporze o właściwość (sporze kompetencyjnym) możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne.
Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu oraz podmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że przedstawiony wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 P.p.s.a. (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 lutego 2004 r. OW 39/04, ONSiWSA 2004, nr 1, poz. 17; 30 września 2004 r. OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46).
Z powyższych względów, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.