Uzasadnienie
Prezydent m. st. Warszawy pismem z dnia 30 października 2015 r. na podstawie art. 22 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wniósł wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Prezydentem m. st. Warszawy co do tego, który organ ma reprezentować Skarb Państwa w postępowaniu z wniosku osób fizycznych o zapłatę odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej, tzn. wydania z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1971 r., znak [...].
Na uzasadnienie Prezydent podniósł, iż Starosta Żyrardowski, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1971 r., znak [...]. Przyczyną tego stwierdzenia była okoliczność, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym nieprawidłowo został ustalony krąg właścicieli, w wyniku czego kilkoro z nich nie brało w nim udziału. W wyniku tej decyzji, do Wojewody Mazowieckiego wpłynął szereg wniosków pominiętych właścicieli lub ich następców prawnych, które to wnioski zawiadomieniami znak [...] z dnia [...] lipca 2015 r., (wnioski państwa: S. R., W. B., H. K. i K. R.), oraz [...] września 2015 r. (wnioski S. P., A. R., S. K., M. K., B. P., R. M., R. K., A. G., B. G. i E. G.) Wojewoda Mazowiecki przekazał do Prezydenta m.st. Warszawy, na zasadzie art. 65 k.p.a. Wszystkie wnioski zawierały wezwanie lub żądanie wypłaty odszkodowania w związku z wydaniem z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1971 r. znak [...].
Sposób sformułowania żądań nasunął Prezydentowi m.st. Warszawy wątpliwość co do faktycznej ich treści, dlatego pierwsze cztery z wymienionych ww. osób zostały poroszone o sprecyzowanie, czy oczekują wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w decyzji z 1971 r., czy też zapłaty odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Z odpowiedzi udzielonej przez wnioskodawców wynika, że ich wnioski dotyczą tej drugiej kwestii, zatem zagadnienia, które powinno być prowadzone na płaszczyźnie prawa cywilnego.
Z związku z faktem, iż Wojewoda Mazowiecki uznał, iż wnioski te powinny być załatwione w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, Prezydent m.st. Warszawy stoi obecnie wobec obowiązku wydania odpowiedniego orzeczenia administracyjnego. Bez względu na ocenę, czy powinna być to odmowa wszczęcia postępowania, odmowa wydania decyzji, czy też umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, Prezydent m.st. Warszawy nie podziela zapatrywań Wojewody Mazowieckiego na kwestię swojej właściwości w sprawie.
Wojewoda Mazowiecki w obu zawiadomieniach uznał, że organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, zgodnie do art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), co znajduje potwierdzenie w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2004 r., sygn. II CK 405/03. Powyższe ustalenie jest - co do zasady - prawidłowe, jednakże nieadekwatne do zaistniałej sytuacji. Odszkodowanie, jakiego można żądać na podstawie art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., 121 ze zm.) dotyczy szkody związanej z wydaniem decyzji. Nie ma podstawy do twierdzenia, że fakt, iż decyzja ta dotyczyła tematyki nieruchomości (wywłaszczenie) obecnie decyduje o właściwości starosty do prowadzenia (odmowy prowadzenia) postępowania administracyjnego. Kompetencja starosty związana z gospodarką nieruchomościami, wyprowadzana z art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy nieruchomości i roszczeń majątkowych związanych z nimi. Roszczenie podnoszone przez wnioskodawców w niniejszej sprawie jest związane z niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej a nie z nieruchomością i jako takie nie powinno być rozpatrywane przez starostę, niezależnie od tego, czy miałby on działać w postępowaniu cywilnym czy administracyjnym.
Wnioskodawcy podnoszą, że źródłem szkody, jakiej naprawienia się domagają, jest decyzja Prezydium Rady Narodowej Warszawa-Wola z dnia [...] grudnia 1971 r. Zgodnie z art. 65 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 ze zm.) w postępowaniach administracyjnych i sądowych, w których stroną jest Skarb Państwa, wynikających z działalności państwowych jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, które:
przed dniem 1 stycznia 1999 r. uzyskały osobowość prawną lub zostały zlikwidowane albo z dniem 1 stycznia 1999 r. zostały przejęte przez jednostkę samorządu terytorialnego,
Skarb Państwa reprezentuje wojewoda właściwy ze względu na siedzibę jednostki.
Oznacza to, w opinii Prezydenta, że - wobec likwidacji Rady Narodowej w m.st. Warszawie - ewentualne zobowiązania Skarbu Państwa, wynikające z faktu wydania decyzji z naruszeniem prawa powinny być realizowane przez wojewodę.
W świetle powyższego wniósł on o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Wojewody Mazowieckiego jako organu właściwego do działania w imieniu Skarbu Państwa w przypadku gdy wnioskodawca oczekuje administracyjnego rozstrzygnięcia sprawy roszczeń o zapłatę odszkodowania za wydanie decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1971 r., znak [...] z naruszeniem prawa.
Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na powyższy wniosek, stwierdził, iż w niniejszej sprawie wnioskodawcy wystąpili o wypłatę odszkodowania w związku z wydaniem przez Starostę Powiatu Żyrardowskiego w dniu [...] czerwca 2015 r. decyzji znak: [...] stwierdzającej, że decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 1971 r., Nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. G. o pow. 2537 m2 została wydana z naruszeniem prawa.
Wojewoda Mazowiecki podziela stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy, że do roszczeń odszkodowawczych stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. (art. 417 k.c.)
Wojewoda podniósł, iż organem właściwym, z którym wiąże się odpowiedzialność odszkodowawcza jest organ, który wydał wadliwą decyzję. W niniejszej sprawie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] grudnia 1971 r., Nr [...] orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. G. o pow. 2537 m2. Następnie w postępowaniu nadzorczym Starosta Powiatu Żyrardowskiego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] stwierdził, że ww. decyzja Prezydium Rady Narodowej została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz.
- to Prezydium Rady Narodowej było organem właściwym w sprawach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości. We współczesnej strukturze organów administracji publicznej ten organ nie istnieje. Na mocy obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., póz. 1774 ze zm.) kompetencje Prezydium Rady Narodowej w zakresie wywłaszczania nieruchomości przejął starosta. Zgodnie bowiem z art. 112 ust. 4 ugn organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.
Wojewoda Mazowiecki zauważył, iż zgodnie z art. 11 ugn organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, chyba że przepisy tej ustawy, lub odrębne ustawy przewidują inny organ do reprezentacji Skarbu Państwa. W przepisie tym zostało ustanowione przedstawicielstwo ustawowe Skarbu Państwa, co oznacza, że wszystkie czynności związane z zakresem gospodarowania nieruchomościami, obejmujące czynności faktyczne, jak i prawne związane z dokonywaniem obrotu i obciążeń, wchodzą w zakres umocowania ustawowego. Z przepisu tego wynika, że Starosta jest reprezentantem Skarbu Państwa, gdyż za Skarb Państwa wyraża wolę przedstawiciel, w tym wypadku Starosta powołany do tego na podstawie przepisu ustawy. Wyjątki przewidziane w ustawie do reprezentacji Skarbu Państwa przez inny organ niż Starosta, to Minister Skarbu w przypadkach przewidzianych w art. 57, 58 i 60 ugn. Do odrębnych zaś ustaw regulujących gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa należą:
- ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. nr 101 poz. 444 ze zm.) w myśl, której reprezentacja Skarbu Państwa wykonywana jest przez dyrektora generalnego lasów państwowych, ustawa z dnia 29 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (jedn. tekst Dz. U. z 1995 r. Nr 57, pz. 299), reprezentantem zgodnie z tą ustawą jest Prezes Agencji, ustawa z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. nr 90 poz. 405) w myśl której oświadczenia woli składa Prezes Agencji lub osoby działające na podstawie pełnomocnictwa.
Wojewoda podkreślił, iż z definicji starosty umieszczonej w art. 4 pkt 9b1 ugn wynika, że starosta to również prezydent miasta na prawach powiatu. Tym samym właściwym organem jest starosta, odpowiednio także prezydent miasta na prawach powiatu, który w takim mieście zamiast starosty wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa.
W związku z powyższym Wojewoda Mazowiecki wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie, że właściwym organem, z którym związane jest roszczenie odszkodowawcze jest Prezydent m.st. Warszawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że stosownie do treści art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 tej ustawy sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
W piśmiennictwie podkreśla się, że przez pojęcie "sporu kompetencyjnego" należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do konkretnej sprawy albo każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy" (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 34).
Oznacza to, że istota sporu kompetencyjnego polega na tym, że sprawa, w której powstał spór kompetencyjny, musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia (vide postanowienie NSA z 24 października 2006 r. II OW 32/06 niepublikowane). Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co niewątpliwie należy do organów administracji i co zostało w badanej sprawie zrealizowane. Z analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy wynika, że sprawa, w której wniesiono wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie posiada charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Sprawy odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej należą do właściwości sądów powszechnych. W związku z tym rozstrzygnięcie w sprawie odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej nie należy do właściwości organów administracyjnych. Sprawa w przedmiocie tego odszkodowania nie jest sprawą administracyjnoprawną, rozumianą jako nierozerwalny splot stanu fatycznego ze stanem prawnym, przy czym stan prawny należy w tym przypadku przede wszystkim do obszaru prawa administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 4171 § 2 K.c "Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucja, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą". Odszkodowanie, jakiego można żądać na podstawie art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., 121 ze zm.) dotyczy zatem szkody związanej z wydaniem decyzji. Decyzja, z której wnioskodawcy zamierzają czerpać korzyści prawne tytułem odszkodowania za niezgodne z prawem działaniem władzy publicznej została wydana w przez Starostę Żyrardowskiego w dniu [...] czerwca 2015 r. i stwierdza wydanie z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1971 r., znak [...]. Przyczyną tego stwierdzenia była okoliczność, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym nieprawidłowo został ustalony krąg właścicieli, w wyniku czego kilkoro z nich nie brało w nim udziału. Decyzja ta została zatem wydana po wyeliminowaniu z obrotu prawnego art. 160 k.p.a. Przepis art. 160 k.p.a. został uchylony z dniem 1 września 2004 r. przez art. 2 pkt 2 noweli z dnia 17 czerwca 2004 r. Aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art.160 k.p.a.) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa (...) stała się ostateczną przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem roszczenia odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym.
- Uchylenie art. 160 k.p.a. - którego dotychczasową materię reguluje teraz art. 4171 § 2 k.c. - spowodowało, że objęte tym przepisem roszczenie odszkodowawcze stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.a., do rozpoznawania zaś spraw cywilnych - stosownie do art. 2 § 1 k.p.c. - powołane są sądy powszechne"; (tak. M. Jaśkowska teza 16 Komentarz zaktualizowany do Kodeksu postepowania administracyjnego art. 160 k.p.a. opubl. Lex/el. 2016; podobnie; A. Matan (w:) Komentarz, 2010, t. 2, s. 389).
Jak wynika z treści art. 66 § 3 k.p.a. § 3. "Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie".
Mając na uwadze treść przywołanego art. 66 § 3 k.p.a. oraz fakt, że sprawa, co do której w przekonaniu organów zaistniał spór kompetencyjny nie jest sprawą administracyjną, Sąd działając na podstawie na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. oddalił wniosek.