Uzasadnienie
Pismem z 28 września 2020 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działający z upoważnienia Burmistrza B. (dalej: wnioskodawca), wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem B. a Burmistrzem Miasta i Gminy L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I. W. o udzielenie pomocy w formie opłacenia kosztów pobytu i wyżywienia w placówce dla osób bezdomnych.
O przyznanie pomocy w formie opłacenia kosztów pobytu i wyżywienia w schronisku dla bezdomnych prowadzonym przez Stowarzyszeniu Pomocy i Integracji Bezdomnych "[...]" w W. zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. (dalej: MGOPS w L.) w dniu 10 sierpnia 2020 r. I. W., podając, że przebywa w schronisku od 5 sierpnia 2020 r. W dniu 19 sierpnia 2020 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, w toku którego wnioskodawczyni podała, że od lat nie kontaktuje się z rodziną, sporadycznie kontaktuje się z synami i ich ojcem, ale od siedmiu miesięcy nie miała kontaktu, nie widzi możliwości zamieszkania w domu rodzinnym ze względu na konflikt z bratem. Ustalono również, że wnioskodawczyni do schroniska przybyła z Holandii, gdzie straciła zatrudnienie i mieszkanie zakładowe. Przez kilka miesięcy mieszkała na ulicy, w pustostanach, namiocie i parkach, korzystała z pomocy organizacji pomocowych, z ich pomocą wróciła do kraju i trafiła do W. Zawiadomieniem z 28 sierpnia 2020 r. MGOPS w L. przekazał wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. (dalej: MOPS w B.).
W uzasadnieniu podano, że do strony zastosowanie znajduje art. 101 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz.1507 z późn. zm.; dalej: u.p.s.), zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwa do udzielenia jej pomocy jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Ostatnim miejscem zameldowania strony jest B. Podniesiono również, że z oświadczenia strony wynika, że nie utrzymuje ona kontaktu z rodziną, ponieważ pozostaje w konflikcie z bratem i z tego powodu nie widzi możliwości powrotu w rodzinne strony i do domu rodzinnego.
Uzasadniając wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Dyrektor MOPS w B. potwierdził, że strona jest zameldowana na pobyt stały w lokalu mieszkalnym przy ul. S. [...] w B. Według pracownika socjalnego, który rozmawiał z matką strony, nie ma żadnego konfliktu między stroną a bratem, a tylko, gdy córka przyjeżdża do domu, to po kilku dniach go opuszcza. W chwili obecnej nie przyjeżdża, ponieważ nie płaci alimentów na swoich synów, którzy mieszkają w B. Wnioskodawca stwierdził, że nie może uznać strony za osobę bezdomną, w stosunku do której zastosowanie znalazłaby zasada z art. 101 ust. 2 u.p.s., albowiem jest ona zameldowana na pobyt stały w lokalu w B., w którym ma możliwość zamieszkiwania. Miejsce zameldowania strony jest bowiem lokalem mieszkalnym, w którym zamieszkuje matka strony i nie ma przeszkód prawnych do dalszego zamieszkiwania w nim strony.
Natomiast okoliczność, że strona nie chce mieszkać w B. nie dowodzi, że w lokalu mieszkalnym, w którym jest zameldowana na pobyt stały, nie ma ona – w rozumieniu w art. 6 pkt 8 u.p.s. – możliwości zamieszkania. Brak zamiaru zamieszkania z przyczyn osobistych w lokalu nie oznacza braku możliwości zamieszkania w omawianym znaczeniu. Z tych względów nie można uznać strony za osobę bezdomną, bowiem przesłanki, określone w art. 6 pkt 8 u.p.s., nie zostały kumulatywnie spełnione. Oznacza to, że w sprawie regulacja zawarta w art. 101 ust. 2 u.p.s. nie może mieć zastosowania. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do udzielenia pomocy należy zatem ustalić na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s., tj. w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
W odpowiedzi na wniosek MGOPS w L. poinformował, że strona przebywała w placówce dla osób bezdomnych w W., gmina L., w okresie od 5 sierpnia 2020 r. do 17 września 2020 r. W dniu 17 września 2020 r. strona opuściła placówkę, nie podając adresu, pod który się udaje. MGOPS w L. nie posiada żadnych informacji nt. miejsca pobytu czy też aktualnej sytuacji życiowej strony. Wskazano także, że J. S., jako osoba prowadząca placówkę w imieniu organizacji pozarządowej, oświadczył, że nie będzie ubiegał się o zwrot kosztów pobytu, za okres, kiedy strona korzystała z usług tej placówki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem B. a Burmistrzem Miasta i Gminy L. jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku strony o udzielenie pomocy w formie opłacenia kosztów pobytu i wyżywienia w placówce dla osób bezdomnych.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50 (art. 101 ust. 4 u.p.s.). W sytuacji przyznania jednak świadczeń przez gminę miejsca pobytu, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu (art. 101 ust. 7 u.p.s.).
Rozważeniu w niniejszej sprawie podlegała kwestia czy strona w sprawach z zakresu pomocy społecznej może być uznana za osobę bezdomną. Definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., Poz. 150 ze zm.) pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć należy zatem schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma charakter doraźny, interwencyjny.
Składając wniosek o udzielenie pomocy w formie opłacenia kosztów pobytu i wyżywienia w placówce dla osób bezdomnych strona nie mieszkała w lokalu mieszkalnym, pomieszczenia placówki, będącej ośrodkiem wsparcia, w której przebywała, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, albowiem tak jak pomieszczenia w schroniskach, noclegowniach czy innych podobnych miejscach, mają z założenia umożliwić przetrwanie w godnych warunkach do czasu, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby. Pomieszczenia takie przeznaczone są wyłącznie do czasowego pobytu osób wymagających schronienia. Taki charakter schroniska potwierdza regulamin placówki, załączony do akt.
Strona jest natomiast zameldowana na pobyt stały w lokalu mieszkalnym przy ul. S. [...] w B., nie jest to jednak mieszkanie, do którego posiada własny tytuł prawny. Twierdzenia organu, że strona może bez przeszkód zamieszkać w mieszkaniu matki nie zostały w żaden sposób poparte, choćby dowodem z oświadczenia osoby legitymującej się tytułem do mieszkania, podobnie jak twierdzenia dotyczące konfliktu z bratem. W tej sytuacji oświadczeniom samej zainteresowanej, która identyfikuje siebie samą jako osobę bezdomną, nie przeciwstawiono żadnych dowodów, obalających tezę o bezdomności. Okoliczności towarzyszące przybyciu strony do ośrodka potwierdzają, że nie otrzymuje ona wsparcia od najbliższych, skoro w dramatycznie trudnych okolicznościach o takie wsparcie się nie ubiegała. Uwiarygadniają także jej stanowisko, że nie jest możliwy powrót do miejsca zameldowania. Niewątpliwie organ pomocy społecznej zna zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego i możliwe do wykorzystania środki dowodowe, aby zweryfikować możliwość ponownego zamieszkania strony w miejscu zameldowania.
Skoro żadne ze środków nie zostały wykorzystane, nie można w oparciu o własne twierdzenia organu uznać, że deklarowany przez stronę konflikt z bratem nie istnieje, a ona sama ma możliwość ponownego zamieszkania w mieszkaniu matki.
W tych okolicznościach przyjąć należy, że strona w dacie składania wniosku była osobą bezdomną, wobec czego właściwość organu do rozpoznania jej wniosku należy ustalić w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 u.p.s., wedle ostatniego miejsca zameldowania. Na tej podstawie organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Burmistrz B. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.