Uzasadnienie
Prezydent W., w imieniu którego działa Dyrektor Miejskiego Ośrodka we W., wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość między Gminą W. – Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej we W. a Gminą N.– Ośrodkiem Pomocy Społecznej w N. poprzez wskazanie Gminy N. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Z. P., reprezentowanego przez kuratora A. P., w zakresie przyznania zasiłku celowego.
We wniosku wskazał, że Z. P. zameldowany jest we W. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] we W., Wydział III Rodzinny i Nieletnich z [...] grudnia 2016 r. ustanowiono dla niego kuratora w osobie brata – A. P.. Następnie Z. P. [...] marca 2017 r. umieszczony został dzięki staraniom kuratora w Ośrodku Opiekuńczym "[...]" w B. Kurator [...] kwietnia 2017 r., złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. wniosek o przyznanie bratu pomocy w formie zasiłku stałego. Z. P. opuścił ośrodek [...] czerwca 2017 r. i trafił do domu rodzinnego w N. gdzie przebywał pod opieką rodziny ze względu na stan zdrowia nie pozwalający na jego powrót do W., samodzielne funkcjonowanie oraz wyrażanie woli w zakresie podstawowych potrzeb. Z dokumentacji dołączonej do wywiadu oraz nadesłanej przez kuratora wynika, że Z. P. posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, wymaga stałej opieki osoby trzeciej, nie nawiązuje kontaktu z otoczeniem, nie jest w stanie wyrazić woli w zakresie powrotu do W. [...] czerwca 2017 r. trafił ze względu na stan zdrowia do szpitala w N., skąd [...] lipca 2017 r. przewieziony został do Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w P., gdzie przebywa nadal. [...] lipca 2017 r. MOPS we W. przekazał wniosek Z. P. o przyznanie pomocy do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. celem rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zasiłku stałego. W zaistniałej sprawie przyjęto bowiem, że miejscem zamieszkania Z. P. jest N. Uzasadniając przekazanie wniosku MOPS wskazał, że z dołączonej do wniosku dokumentacji oraz zebranej w trakcie prowadzonego postępowania wynika jednoznacznie, że pomimo posiadania meldunku we W. Z. P. ze względu na bardzo zły stan zdrowia oraz konieczność stałej opieki nie będzie w stanie w sposób mierzony obiektywnie zamieszkiwać we W. W takim stanie faktycznym miejscem jego zamieszkania pozostawać będzie dom rodzinny, albowiem to w nim posiada możliwość stałej opieki i tam zaczęły koncentrować się jego sprawy życiowe.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta N., wskazał, że Z. P. zameldowany jest na stałe we W. i jak wynika z dokumentacji mieszkał tam już od wielu lat, nie utrzymując kontaktów z rodzicami ani rodzeństwem. W wyniku wypadku od [...] października 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. przebywał w szpitalu we W. W bardzo złym stanie zdrowia, przy braku świadomości co do miejsca pobytu, został z W. przetransportowany do N., do miejsca zamieszkania rodziców, pomimo ich trudnej sytuacji rodzinnej i zdrowotnej oraz brakiem możliwości zapewnienia choremu synowi należytej opieki. Zarówno MOPS we W., jak i szpital we W. nie rozeznał sytuacji rodzinnej klienta, nie skontaktował się z OPS w N., celem ustalenia czy rodzina jest w stanie zapewnić opiekę Z. P.. Wobec powyższego został przewieziony do szpitala w Z., gdzie przebywał na rehabilitacji w okresie od [...] stycznia 2017 r. do [...]1 lutego 2017 r. Bezpośrednio po zakończonym procesie rehabilitacji, Z. P. został umieszczony w Ośrodku Opiekuńczym [...] w B., gdzie przebywał w okresie od [...] lutego 2017 r. do [...] czerwca 2017 r., ponieważ rodzina nie była w stanie zapewnić mu opieki. Wysokie koszty utrzymania w tej placówce spowodowały że rodzina zaprzestała opłacać jego pobyt, dlatego pracownik placówki przywiózł Z. P. do domu rodzinnego, gdzie chwilowo przebywał do momentu umieszczenia go w szpitalu w N., do którego został przyjęty [...] czerwca 2017 r. i przebywał tam do [...] lipca 2017 r. Bezpośrednio ze szpitala został przewieziony do Zakładu Opiekuńczo - Leczniczego w P., gdzie przebywa do nadal.
Ponieważ okresy, w których Z. P. przebywał w domu rodzinnym wynikały wyłącznie z czynników niezależnych od niego, w żaden sposób fakt jego przebywania u rodziców nie pozwala na wyciągniecie wniosków, że N. stanowi jego główny ośrodek aktywności życiowej. Postępowanie MOPS we W. oraz szpitala spowodowało, iż doszło do tego rodzaju sytuacji, a nie został umieszczony w placówce jak wymagał jego stan zdrowia. Z. P. jest osoba bezdomną. W związku powyższym zgodnie z art. 6 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, że Z. P. jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie badano zamiaru Z. P. co do stałego pobytu, ale ustalono jego status i gminę właściwą ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – powoływana dalej jako: "P.p.s.a." - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem W. a Burmistrzem Miasta N., jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku Z. P. o przyznanie zasiłku stałego.
Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Podnieść należy, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W orzecznictwie utrwalone jest jednak stanowisko, że przez miejsce zamieszkania - zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie jej przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Przy czym zaznaczyć należy, iż samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe.
W niniejszej sprawie przed wypadkiem Z. P. był zameldowany i zamieszkiwał we W. Po wypadku został bezpośrednio przewieziony do domu rodzinnego rodziców w N. Następnie przez rodzinę został umieszczony w Ośrodku Opiekuńczym [...] w B., a później w Szpitalu w N. Obecnie natomiast przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w P. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób uznać, że dom rodziców Z. P. w N. jak i ośrodki opiekuńcze w których się znajdował, stanowiły miejsce jego zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przebywanie Z. P. w domu rodziców w N., jak i zakładach opiekuńczych było bowiem czasowe. Wynikało jedynie ze złego stanu zdrowia i konieczności zapewnienia mu opieki.
Zdaniem Sądu, mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, zgodzić należy się ze stanowiskiem Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N., że Z. P. należy uznać za osobę bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej.
Wskazać należy, że osobą bezdomną, zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis ten przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.
Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1610), do której odsyła powołany wyżej art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem "lokal" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że ostatnim miejscem stałego zameldowania Z. P. był W. Po wypadku został bezpośrednio przewieziony do domu rodzinnego rodziców w N., w którym rodzina nie była wstanie zapewnić mu opieki. Następnie przez rodzinę został umieszczony w Ośrodku Opiekuńczym [...] w B., a później w Szpitalu w N.. Obecnie natomiast przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w P. Powyższe pozwala na przyjęcie, że Z. P. należy uznać za osobę bezdomną, bowiem jest on osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i posiadającą stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Bez wątpienia miejsce, w którym obecnie przebywa nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, bowiem z samej natury zakład opiekuńczo-leczniczy służy jedynie do czasowego pobytu w celach medycznych i nie można uznać go za lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy.
Mając zatem na uwadze, że Z. P. jest osobą bezdomną, z oczywistych względów nie może być mowy o miejscu zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego, a więc brak jest podstaw do badania jego zamiaru co do stałego pobytu.
Z tych względów, właściwość miejscową gminy należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy, tj. według ostatniego miejsca zameldowania Z. P.. Skoro zatem miejscem tym jest W., to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zasiłek stały jest Prezydent W..
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.