Uzasadnienie
Wójt Gminy Wohyń wnioskiem z dnia 9 lutego 2021 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Chrzanowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku G. G. o przyznanie zasiłku stałego.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 28 września 2020 r. G. G. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Chrzanowie o przydzielenie zasiłku stałego. Wnioskodawca wskazał, że aktualnie przebywa w szpitalu w S. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Chrzanowie pismem z dnia 6 października 2020 r. wystąpił do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wohyniu o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z G. G., w szczególności o ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania. Wywiad został przeprowadzony 14 października 2020 r.
Pismem z dnia 26 listopada 2020 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Chrzanowie przekazał do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wohyniu podanie G. G. o przyznanie zasiłku stałego. Z dołączonego zaświadczenia Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Chrzanowie z dnia 5 listopada 2020 r. wynika, że G. G. nie posiada aktualnie adresu zameldowania na pobyt stały. W toku czynności wizytacji miejsca zamieszkania podanego w kwestionariuszu wywiadu ul. [...] w Chrzanowie, ustalono, że pod wskazanym adresem zamieszkuje była żona G. G., która nie ma wiedzy co do aktualnego miejsca zamieszkania byłego męża. B. G. wskazała, że G. G. nie zamieszkuje pod wskazanym adresem od 2009 r.
W ocenie Burmistrza Miasta Chrzanowa z uwagi na okoliczność przebywania G. G. w [...] pod adresem [...], wskazane miejsc stało się miejscem jego aktualnego pobytu oraz ośrodkiem jego spraw, a tym samym miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 25 K.c.
W ocenie wnioskodawcy brak jest natomiast podstaw prawnych, aby uznać Wójta Gminy Wohyń jako organ właściwy do rozpoznania wniosku strony. Przebywanie w placówce, jaką jest szpital nie spełnia wymogów miejsca zamieszkania. Placówka ta jest, bowiem zakładem leczniczym a zatem pobyt w niej wiąże się jedynie z okresem leczenia (rekonwalescencji). Oznacza to, że przebywanie w szpitalu jest pobytem jedynie czasowym. Aktualnemu pobytowi wnioskodawcy w zakładzie leczniczym nie można przypisać charakteru stałego, lecz przejściowy. Tym bardziej, że konieczność pobytu wnioskodawcy w zakładzie leczniczym wynika z orzeczenia sądu.
Nie sposób zatem przyjąć, że miejscem zamieszkania G. G. jest S. na terenie gminy Wohyń, a organem właściwym do rozpoznania wniosku Wójt Gminy Wohyń. Związek pensjonariuszy szpitala z Gminą Wohyń jest czysto przypadkowy i wynika z faktu położenia szpitala na terenie gminy. Z tylko tej okoliczności nie można wywodzić właściwości gminy do rozpoznawania wniosków pensjonariuszy szpitala o udzielenie świadczeń z zakresu pomocy społecznej i obowiązku pokrywania kosztów tych świadczeń.
G. G. nie jest obecnie zameldowany na pobyt stały pod żadnym adresem. Ostatnio był zameldowany na pobyt stały w Chrzanowie ul. [...] w okresie od 14 lipca 2008 r. do 7 stycznia 2010 r. W [...] został skierowany przez sąd i przebywa w szpitalu od lipca 2020 r. w związku z leczeniem choroby psychicznej. Przez trzy lata od wymeldowania spod adresu Chrzanów ul. [...] pobierał zasiłek stały wypłacany przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Chrzanowie.
Zainteresowany jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Organem właściwym dla rozpoznania wniosku G. G., jako osoby bezdomnej, jest Burmistrz Miasta Chrzanowa, jako gminy ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
W odpowiedzi Burmistrz Miasta Chrzanowa wskazał, że w dniu 2 marca 2021 r. wystąpiono do Sądu Rejonowego w Mysłowicach z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych w sprawie G. G. z zapytaniem czy uczestnik jest całkowicie ubezwłasnowolniony oraz informację, kto aktualnie jest opiekunem prawnym. Dnia 12 marca 2021 r. Sąd Rejonowy w Mysłowicach udzielił informacji, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Mysłowicach z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt. III RNs 289/12 ustanowiono opiekę prawną dla całkowicie ubezwłasnowolnionego G. G., a obowiązki opiekuna powierzono M. P., zam. [...].
W związku z uzyskanymi informacjami G. G. w dniu składania wniosku o pomoc nie posiadał zdolności do czynności prawnych. Wobec powyższego wniosek z dnia 1 października 2020 r. złożony przez stronę jest nieważny, a rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony 14 października 2020 r. przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Wohyniu przeprowadzony z G. G. winien być przeprowadzony z opiekunem prawnym strony i zawierać aktualne dane. Zainteresowany nie posiada bowiem przymiotu strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Zaistniały w niniejszej sprawie spór jest sporem negatywnym, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku G. G. o przyznanie zasiłku stałego. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, bowiem organy pozostające w sporze nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) gmina Wohyń znajduje się w powiecie radzyńskim (część III poz. 15 załącznika do rozporządzenia). Na podstawie § 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925 ze zm.) obszar właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej obejmuje powiaty: bialski, łukowski, parczewski i radzyński oraz miasto na prawach powiatu - Biała Podlaska.
Gmina Chrzanów znajduje się natomiast w powiecie chrzanowskim (część VI poz. 3 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie obejmuje powiaty: chrzanowski, krakowski, miechowski, myślenicki, olkuski, oświęcimski, proszowicki, suski, wadowicki i wielicki oraz miasto na prawach powiatu - Kraków (§ 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r.).
Oznacza to, że będące w sporze jednostki samorządu terytorialnego – Wójt Gminy Wohyń i Burmistrz Miasta Chrzanowa, nie mają wspólnego organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy tymi organami.
Właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.". W myśl art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. Stosownie do art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały, natomiast w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.).
Z definicji osoby bezdomnej zawartej w art. 6 pkt 8 u.p.s. wynika, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem znaczenia prawnego, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały.
Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.), pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt I OW 87/19, z dnia 7 maja 2021 r. sygn. akt I OW 31/21 oraz z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OW 10/21 i I OW 16/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, przyjąć należy, że G. G. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., gdyż na chwilę obecną nie posiada żadnego miejsca zamieszkania, zaś z ostatniego miejsca zameldowania (Miasta Chrzanów) został wymeldowany w dniu 7 stycznia 2010 r. Z akt sprawy wynika także, że zainteresowany aktualnie przebywa na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Jarosławiu sygn. akt II Kzw 102/20 w [...]. Oddziału ww. szpitala nie można jednak uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w tego typu ośrodkach jest pozbawiony cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób. Pobyt wnioskodawcy w S. nie nosi tym samym charakteru pobytu z zamiarem ustabilizowania swojej sytuacji życiowej i koncentracji swoich interesów życiowych w tej miejscowości.
Obecność wnioskodawcy w zakładzie leczniczym wiąże się ze stanem zdrowia i nie wynika z jego dobrowolnego wyboru miejsca organizacji i załatwiania swoich spraw życiowych. Wnioskodawca nie posiada jednocześnie miejsca zamieszkania, gdyż nie jest aktualnie nigdzie zameldowany na pobyt stały. Skoro wnioskodawca jest obecnie osobą bezdomną, właściwość organu należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s. to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Burmistrz Miasta Chrzanowa.
Odnosząc się do argumentów powoływanych przez Burmistrza Miasta Chrzanowa a związanych z ustanowieniem przez Sąd Rejonowy w Mysłowicach postanowieniem z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt. III RNs 289/12 opiekuna prawnego dla całkowicie ubezwłasnowolnionego G. G. wskazać należy, że okoliczność ta nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie toczącego się między organami sporu o właściwość. Mogą natomiast zostać wzięte pod uwagę przez organ rozpoznający wniosek zainteresowanego o przyznanie zasiłku stałego.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., jak w sentencji postanowienia.