Uzasadnienie
Burmistrz Miasta Ś. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o rozstrzygnięcie sporu w przedmiocie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia sprawy A. S. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że w dniu [...]. A. S. zwrócił się z wnioskiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. A. S. legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Orzeczenie w tym przedmiocie zostało wydane czasowo do dnia [...]. Organ dalej wyjaśnił, że A. S. przebywa na terenie miasta P. na działkach Rodzinnych Ogrodów Działkowych w altanie przy [...]. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jest właścicielem altany o powierzchni około [...].
Z rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika również, że A. S. od kilkunastu lat nie jest związany z miastem Ś., a jego życie osobiste i zawodowe było i jest nadal skoncentrowane w P. Na przełomie lat [...] oraz w latach [...] przebywał w hostelach dla osób bezdomnych w P.. W lipcu [...]. przeszedł [...].
Następnie we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wyjaśniono, że dnia [...]. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ś. otrzymał z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., Dział Pomocy Osobom Bezdomnym, komplet dokumentów, w tym kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego celem udzielenia A. S. pomocy w formie zasiłku stałego wraz z opłatą składek na ubezpieczenie zdrowotne. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P. powołał się na art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017r. poz.1769 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.", który stanowi, iż w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby na pobyt stały.
Burmistrz Miasta Ś. podkreślił, że nie zgadza się z powyższym stanowiskiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., podkreślając, że w orzecznictwie sądowym w podobnych sprawach decydującym aspektem jest fakt pobytu osoby potrzebującej pomocy z zamiarem stałego zamieszkiwania oraz koncentracją decyzji życiowych. Organ przypomniał, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017r. poz. 459 ze zm.) miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania w świetle wskazanego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny, czyli fakt przebywania i wewnętrzny, czyli zamiar stałego pobytu. Zamiar stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli lecz wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Burmistrz Miasta stwierdził następnie, że z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, iż miejscem zamieszkania A. S. zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego jest miasto P. i fakty świadczą o jego zamiarze stałego pobytu w P.. W związku z powyższym – zdaniem organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość – zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., organem właściwym do rozpoznania. i załatwienia sprawy A. S., jest Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P..
Postanowieniem z dnia 24 lipca 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał się za niewłaściwy w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość w przedmiotowej sprawie i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent P. wyjaśnił, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P. na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257), dalej przywoływanej jako "K.p.a.", w związku z art. 6 pkt 8 u.p.s., przekazał według właściwości w dniu [...]. wniosek A. S. – osoby bezdomnej, przebywającej w warunkach niemieszkalnych na terenie miasta P., tj. na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych [...] (ostatnio zameldowanej na pobyt stały: Ś., ul. [...]) z dnia [...]. w sprawie udzielenia pomocy w formie zasiłku stałego wraz z opłatą składek na ubezpieczenie zdrowotne do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. Podkreślono, że zainteresowany przebywa na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych [...], w miejscu, które nie stanowi lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy.
Zajmuje altanę, która składa się z dwóch izb. Ww. pomieszczenie jest ogrzewane piecykiem elektrycznym, nie posiada łazienki i WC. Nie jest wyposażone w podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego. A. S. pobiera wodę z pompy, która znajduje poza budynkiem. Odwołując się do treści art. 6 pkt 8 u.p.s. zawierającego definicję osoby bezdomnej, Prezydent P. zaznaczył, że dla takich osób ustawa przewiduje w art. 101 ust. 2 u.p.s. wyjątek od generalnej zasady ustalenia gminy miejscowo właściwej do udzielania pomocy stanowiąc, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W tej sytuacji organem właściwym do rozpatrzenia sprawy A. S. jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ś. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369 ze zm.) – przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór o właściwość występuje między Burmistrzem Miasta Ś. i Prezydentem P., bowiem żaden z tych organów nie uznał się za właściwy do rozpoznania wniosku A. S. dotyczącego przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku stałego wraz z opłatą składek na ubezpieczenie zdrowotne.
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że zasadą jest, iż o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. W sprawie, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.), zaś we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.) (vide: I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 396; W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010, s. 402; postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011r. w sprawie I OW 196/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach K.c. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S. Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334, a także W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993r. sygn. akt III CZP 76/93; PS 1995, nr 3, s. 86 – 87).
W niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że A. S. koncentruje swoje sprawy życiowe na terenie Miasta P. gdzie obecnie przebywa. Jednakże należy wziąć pod uwagę, że przebywanie zainteresowanego w obecnym miejscu pobytu, jakim jest altana na terenie ogródków działkowych, z uwagi na specyfikę tego miejsca, nie spełnia kryteriów do uznania za miejsce zaspokajające potrzeby mieszkaniowe, a tym samym pobyt w nim nie może być traktowany jako zamieszkiwanie w rozumieniu art. 25 K.c. Lokalem mieszkalnym jest bowiem lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016r., poz. 1610 ze zm.)). (vide: postanowienie NSA z dnia 18 maja 2017r. sygn. akt I OW 94/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż A. S. jest bezdomnym w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., bowiem jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i niezameldowaną na pobyt stały w lokalu. Powyższe wskazywałoby – jak chce tego Prezydent P. – że to przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. winien wyznaczać organ gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy, jako właściwy w niniejszej sprawie. Prowadziłoby to jednak do niedopuszczalnego zignorowania szczególnej sytuacji osobistej ubiegającego się o świadczenie, o której mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s. W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacje, do których ma zastosowanie powyższa regulacja występują wówczas gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s., choćby wskutek braku mieszkania, niepełnosprawności, niezdolność do pracy z powodu choroby, aktualnego stanu zdrowia, całkowitego uzależnienia egzystencji strony od bieżących świadczeń pomocy społecznej udzielanych w miejscu pobytu (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 maja 2012r. sygn. akt II SA/Lu 311/12; postanowienie NSA z dnia 30 października 2014r. sygn. akt I OW 102/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W realiach niniejszej sprawy należy dostrzec podeszły wiek wnioskodawcy ([...]). Fakt, iż od kilkudziesięciu lat nie mieszka ani nie przebywa w miejscu swego poprzedniego zameldowania na pobyt stały lecz na terenie Miasta P.. Nadto nie ulega wątpliwości, iż sytuacja ekonomiczna wnioskującego o pomoc jest bardzo trudna, gdyż obecnie nie pracuje i nie uzyskuje dochodów. Zły jest także aktualny stan zdrowia wnioskodawcy wynikający m.in. [...], a przede wszystkim wypada mieć na uwadze całkowite uzależnienia jego aktualnej egzystencji od bieżących świadczeń pomocy społecznej udzielanych w miejscu pobytu. Nie bez znaczenia jest także blisko [...] odległość pomiędzy miejscem jego ostatniego zameldowania i miejscem aktualnego pobytu.
Wszystko to razem każe obiektywnie przyjąć, iż wnioskodawca, z uwagi na swą osobistą sytuację, nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczeń pomocowych w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 2 u.p.s., a tym samym zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 101 ust. 3 u.p.s. Podkreślenia wymaga, iż wykładnia i zastosowanie przepisów u.p.s. określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinna przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 u.p.s. (umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), art. 3 ust. 1 u.p.s. (wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka) oraz art. 3 ust. 2 u.p.s. (zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem).
Powyższe oznacza, że przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć na względzie, również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą wnioskodawcy mogą zaważyć na tym czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (vide: postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2012r. sygn. akt I OW 158/12; postanowienie NSA z dnia 18 maja 2017r. sygn. akt I OW 94/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższemu zapatrywaniu nie stoi na przeszkodzie przepis art. 101 ust. 4 u.p.s., bowiem w miejscu pobytu wskazanym na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s. mogą być udzielone: zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy, specjalny zasiłek celowy, opłacanie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę rezygnującą z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad członkiem rodziny, interwencja kryzysowa, schronienie, posiłek, niezbędne ubranie, objęcie osoby bezdomnej indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności, usługi opiekuńcze (w tym specjalistyczne). Skoro zatem wnioskodawca domaga się przyznania zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne, to wnioskowane świadczenie mieści się w powyższej grupie świadczeń.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., wskazano Prezydenta P. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku A. S. o przyznanie ww. świadczenia.