Uzasadnienie
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., wnioskiem z [...] listopada 2015r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania na wniosek Centrum Leczenia Oparzeń w S. decyzji w sprawie potwierdzenia prawa M. K. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Powyższy wniosek został złożony w następującym stanie sprawy:
Pismem z dnia [...] września 2015 r. Centrum Leczenia Oparzeń w S. zwróciło się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej dla M. K., przyjętego w trybie nagłym (w stanie zagrożenia życia) w dniu [...] września 2015 r.
Pismami z dnia [...] oraz [...] października 2015 r., wniosek Centrum Leczenia Oparzeń w S. wraz dokumentacją został przekazany do MOPS w K. celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością, z wyjaśnieniem, że miejscem zamieszkania pacjenta jest K. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. uznał się za niewłaściwy do załatwienia sprawy, przekazując sprawę do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. jako miejscowo właściwego.
W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że podstawę prawną do przyznania pomocy w formie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej stanowi ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581 z późn.zm.). Ustawodawca w art. 54 ust. 1 tej ustawy wskazał, że "dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, (...) jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo".
Powyższa ustawa nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", w związku z czym w przekonaniu wnioskodawcy należy odwołać się do treści art. 25 kodeksu cywilnego. Z kolei art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. stanowi, że właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania lub pobytu w kraju. Natomiast zgodnie z § 2 jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania.
Wnioskodawca zwrócił uwagę, że jak wynika z nadesłanej w sprawie dokumentacji, M. K. jest osobą bezdomną. Z jego oświadczenia wynika, że od 1993 r. przebywa na terenie K. W mieszkaniu przy ul. [...] w K. (gdzie posiadał zameldowanie na pobyt czasowy) przebywa "od czasu do czasu". Sypia w altance na podwórku, sporadycznie w pustostanach na terenie K. lub u znajomych. Po opuszczeniu szpitala ma zamiar powrócić do K. Miejscem zamieszkania, pobytu M. K. jest zatem K. Tym samym bez znaczenia jest fakt, że miejscem zdarzenia powodującego wszczęcie postępowania są S. Z tych powodów, w ocenie wnioskodawcy, organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. Prezydent Miasta K. odpowiadając na wniosek wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta S. jako organu właściwego w sprawie. Stwierdził, że jeżeli organ nie dysponuje danymi pozwalającymi ustalić miejsce zamieszkania (w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego) lub pobytu osoby przebywającej w szpitalu (gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynikają jednoznacznie takie fakty, które pozwalałyby na powiązanie centrum spraw życiowych danej osoby z którąkolwiek z miejscowości), a także gdy świadczeniobiorca jest osobą bezdomną (w sprawach toczących się w oparciu o art. 54 ww. ustawy nie może znaleźć zastosowania art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej dotyczący właściwości miejscowej w przypadku osób bezdomnych), wówczas podstawą do ustalenia właściwości miejscowej jest art. 21 § 2 K.p.a. W toku postępowania dowodowego organ ustalił, że M. K. nie zamieszkiwał i nie zamieszkuje pod adresem wskazanym przez MOPS w S., tj. w K. przy ul. [...], a także nie jest mieszkańcem gminy K. (nie jest zameldowany). Świadczeniobiorca prowadzi tryb życia osoby bezdomnej.
W ocenie Prezydenta Miasta K. organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie (złożenie wniosku) powodujące wszczęcie postępowania, a więc Prezydent Miasta S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem sporu o właściwość miejscową pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Prezydentem Miasta K. jest ustalenie organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Według art. 54 ust. 1 ww. ustawy, właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Podstawą do ustalenia właściwości miejscowej jest miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie reguluje pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu, jak zasadnie podkreślono we wniosku, o miejsce zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Świadczeniobiorcą w rozpoznawanej sprawie jest M. K., który nie posiada miejsca zameldowania, co jednakże nie oznacza, że w okolicznościach sprawy nie można ustalić jego miejsca zamieszkania, czyli miejscowości, w której skoncentrował swoje centrum życiowe i ma wolę stałego pobytu. Z przedstawionych przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu dowodów i okoliczności faktycznych wynikają takie fakty, które pozwalają na powiązanie centrum spraw życiowych M. K. z miejscowością K. Z wywiadów środowiskowych przeprowadzonych ze świadczeniobiorcą i najemcą wskazanego przez niego lokalu mieszczącego się w K. oraz pozostałych dokumentów wynika jednoznacznie, że świadczeniobiorca nie jest wprawdzie zameldowany na pobyt stały pod żadnym adresem, jednakże zamieszkuje na terenie miejscowości K. (w altanach, pustostanach, u znajomych), gdzie zamierza także powrócić po pobycie w Centrum Leczenia Oparzeń w S. W konsekwencji należy przyjąć, że M. K. posiada miejsce zamieszkania, w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego, którym jest Miasto K. Wskazać należy, że zasadniczo postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, stosowanie tych przepisów jest wyłączone tylko gdy przepis szczególny tak stanowi.
W zakresie właściwości miejscowej organów administracji w art. 21 § 1 K.p.a. stanowi, że ustala się, w sprawach innych niż dotyczących nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy (pkt 1 i 2) - według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju (pkt 3).
Jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie (§ 2).
Przepisem szczególnym wobec powyższej regulacji jest art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, który stanowi, że organem właściwym do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Niewątpliwie art. 54 ust. 1 ww. ustawy, stanowiący lex specialis w stosunku do przepisów kodeksy postępowania administracyjnego, z uwagi na węższy zakres (odpowiadający częściowo normie art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a.), nie reguluje wyczerpująco ustalenia właściwości miejscowej organu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd w pełni podziela stanowisko przyjęte w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OW 4/10, z 4 września 2012r. I OW 100/12, z 20 grudnia 2013r. I OW 238/13).
W każdym jednak indywidualnym przypadku, gdy owo miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego można ustalić, powyższy przepis szczególny wyprzedza dalsze regulacje ogólne w zakresie właściwości miejscowej. W obowiązującym porządku prawnym z pewnością wyłącznym wyznacznikiem miejsca zamieszkania osoby fizycznej nie pozostaje adres zameldowania lub jego brak.
Mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie podstawą do ustalenia właściwości miejscowej jest art. art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej wobec M. K. jest Prezydent K., jako organ właściwy miejsca jego zamieszkania.
Z tego względu, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn.zm), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.