Uzasadnienie
Starosta Z. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą M. w sprecyzowanym w sentencji przedmiocie. W jego uzasadnieniu wskazał, iż J. L. został umieszczony w placówce opiekuńczo-wychowawczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] marca 2019 r., sygn. akt [...]. Poprzedziło je postanowienie tegoż Sądu z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...], o ograniczeniu władzy rodzicielskiej rodziców małoletniego i powierzeniu jej wykonywania ojcu T. L. Małoletni zamieszkiwał z ojcem w M., gdzie od [...] września 2018 r. do [...] stycznia 2019 r. uczęszczał do szkoły średniej. Ojciec był tamże zameldowany na pobyt czasowy od [...] czerwca 2018 r. do [...] lipca 2020 r. Nie posiada zameldowania stałego. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] grudnia 2018 r., wydanym trybie zabezpieczenia, umieszczono małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej, a to z uwagi na jego pobyt w Z. Wobec tego Starosta Z. zwrócił się do Starosty M. o ponoszenie kosztów utrzymania małoletniego w tej placówce, z uwagi na jego zameldowanie w M. przed umieszczeniem w placówce.
Starosta M. odmówił, powołując się na fakt zamieszkiwania małoletniego w Z. Ten pogląd, zdaniem wnioskodawcy jest jednak błędny. Po myśli art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2017 r., poz. 697 ze zm.), dalej ustawa, przedmiotowe wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Wedle art. 191 ust. 16 tej ustawy spory kompetencyjne w tym przedmiocie podlegają rozstrzygnięciu według przepisów K.p.a., czyli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istotne jest, że po myśli art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Skoro zatem ojciec dziecka zamieszkiwał w M., to tym samym tamże zamieszkiwał małoletni. Wobec tego Starosta M. jest właściwym organem w tej sprawie.
W odpowiedzi na wniosek Starosta M. wniósł o wskazanie Starosty Z. jako organu właściwego w niniejszej sprawie i o zasądzenie kosztów postępowania. Nie negując podanego we wniosku stanu faktycznego i prawnego, organ ten wskazał, iż przed zameldowaniem czasowym w M., ojciec dziecka był zameldowany na stałe w Z. Małoletni przez pewien czas przebywał w M., lecz faktycznie do szkoły tamże nie uczęszczał, i niebawem od ojca uciekł do Z., gdzie zamieszkał u znajomej. Analizując aspekty zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c., organ ten doszedł do przekonania, że centrum życiowe ojca i dziecka nie mieściło się w M. Nie mieli oni zamiaru stałego pobytu w tej miejscowości, zatem po myśli art. 191 ust. 2 ustawy, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały, czyli Powiat Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.).
Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Pryz czym, po myśli art. 191 ust. 16 ustawy w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba w/w organy uznają się za niewłaściwe miejscowo w sprawie wydania decyzji w opisanym na wstępie przedmiocie. Podlega więc rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi:
- 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka,
- 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym,
- 3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie.
Natomiast wedle ust. 2 tego przepisu, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Ostatecznie, art. 191 ust. 3 przewiduje, że jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej.
W pierwszej kolejności decydujące znaczenie dla ustalenia właściwego organu ma więc miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, bo tak stanowi art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ma on zastosowanie w niniejszej sprawie. Ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, a także opierając się na utrwalonym orzecznictwie, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Po myśli zaś § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa.
Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Także miejscem zamieszkania osób pozostających pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna (art. 27 K.c.). W takiej sytuacji o miejscu zamieszkiwania dziecka w sensie prawnym nie decyduje jego wola, a miejsce zamieszkania rodziców (rodzica), ewentualnie miejsce pobytu dziecka u rodzica, wreszcie ostatecznie miejsce wskazane przez sąd opiekuńczy. Natomiast miejscem zamieszkania osoby fizycznej, po myśli art. 25 Kodeksu cywilnego, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle w/w przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że dla przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej zwykle nie nastręcza trudności, o tyle o zamiarze stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki pozwalające na przyjęcie, że ojciec małoletniego miał zamiar stałego pobytu w M., czyli tamże zamieszkiwał w istotnej dla sprawy chwili w rozumieniu przywołanego przepisu.
Z punktu widzenia spornego w tej sprawie zagadnienia decydujące jest miejsce zamieszkania ojca J. L. przed umieszczeniem tegoż w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Przy czym chodzi tu o rozumienie tej instytucji w znaczeniu prawnym, a nie faktycznym. Ustawa w art. 191 ust. 1, posługując się zwrotem "przed umieszczeniem", nie precyzuje ani pojęcia "przed", ani pojęcia "umieszczenia", w szczególności nie używa określenia "bezpośrednio" przed umieszczeniem, ani określenia przed "prawomocnym" umieszczeniem. Zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie chodzi o miejsce zamieszkania dziecka przed wszczęciem postępowania w tej materii (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia: 17 marca 2016 r., sygn. I OW 185/15, 11 kwietnia 2018 r., sygn. I OW 343/17, publ. CBOSA). Z akt sprawy wynika, iż postępowanie opiekuńcze prowadzone przez Sąd Rejonowy w Z. wszczęto w 2017 r., lecz wówczas doszło tylko do ograniczenia władzy rodzicielskiej jego rodziców.
Natomiast postępowanie dotyczące umieszczenia go w placówce wszczęto w roku 2018. Co prawda zameldowanie nie jest tu wyznacznikiem, bo jest to tylko instytucja rejestracji faktu pod względem administracyjnym, lecz daje pewną wskazówkę co do zamiaru pobytu. I tak, zameldowanie stałe ojca małoletniego w Z. ustało [...] czerwca 2017 r., zaś czasowe w M. datowane jest na okres od [...] sierpnia 2018 r. do [...] lipca 2020r. (p. dane z Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA z [...] sierpnia 2019 r.). Wymeldowanie z pobytu stałego świadczy o tym, że ojciec dziecka nie miał zamiaru kontynuacji stałego pobytu w Z. Brak jest danych o zameldowaniu w okresie pomiędzy czerwcem 2017 r. a sierpniem 2018 r. Jednakowoż, jeśli dodatkowo zważyć na fakt umieszczenia małoletniego w szkole w M. (pomijając kwestię faktycznego uczęszczania doń), podjęcia pracy w tym mieście przez jego ojca, to należy przyjąć, że ich centrum życiowym był M. Ucieczka i zamieszkanie w Z., jako fakty późniejsze i niedotyczące zamieszkiwania ojca, nie mają znaczenia dla sprawy.
Nie zmienia tego oglądu także zagadnienie właściwości Sądu Rejonowego w Z. (p. art. 569 K.p.c.), orzekającego w sprawie małoletniego, która może być wyznaczona miejscem faktycznego jego pobytu. Przy czym miejsca stałego pobytu dziecka w miejscu zamieszkania tego rodzica nie przekreśla jego czasowe przebywanie poza miejscem stałego zamieszkania, jak również przemijający pobyt w innej miejscowości, w której nie ma zamiaru stałego pobytu. Decydujący bowiem dla ustalenia miejsca zamieszkania jest ów zamiar stałego pobytu (ojca), którego nie neguje czasowe przebywanie w innym miejscu
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., właściwym do załatwienia sprawy jest powiat m.
- - ---------------------- 2