Uzasadnienie
Wójt Gminy S. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M.M. z dnia 2 listopada 2015 r. o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu w Fundacji "[...]".
W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu 20 listopada 2015 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wpłynęło pismo Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia 17 listopada 2015 r. o przekazaniu, w trybie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.), wniosku M.M. z dnia 2 listopada 2015 r. o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu w Fundacji "[...]", z uwagi na fakt, iż nie jest ona osobą bezdomną, a miejscem jej faktycznego pobytu, w którym koncentruje swoje sprawy życiowe, jest Gmina S. i z tego względu, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182, dalej w skrócie u.p.s.), jest ona gminą właściwą do rozpatrzenia w/w wniosku.
Wójt Gminy S. wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zgromadzonej w sprawie dokumentacji ustalono, że M.M. od dnia 23 kwietnia 2015 r. przebywa w placówce dla bezdomnych, która prowadzona jest przez Fundację "[...]" w G. Jej ostatnim adresem stałego zameldowania na pobyt stały jest miejscowość P. [...], Gmina M. Z oświadczenia wnioskodawczyni wynika, że nie mogła zamieszkiwać pod wskazanym adresem. W dniu 17 sierpnia 2015 r. zawarła związek małżeński z A.M., który również jest osobą bezdomną i przebywa w tej samej placówce. A.M. posiada ostatni stały adres zameldowania w M., ul. [...]. Organ podkreślił, iż placówka dla bezdomnych prowadzona przez Fundację "[...]" w G. w żadnym wypadku nie służy do zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych, zatem zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., gminą właściwą do rozpatrzenia wniosku M.M. jest gmina jej ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (P. [...]), tj. Gmina M..
Wójt Gminy M. w odpowiedzi na wniosek podkreślił, że M.M. nie można uznać za osobę bezdomną. Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawczyni w Fundacji "[...]" przebywa od dnia 23 kwietnia 2015 r., a jej pobyt w Fundacji jest wynikiem jej własnego i dobrowolnego wyboru. Do dnia 19 października 2015 r. była zameldowana pod adresem P. [...], Gmina M., z możliwością zamieszkania w tym lokalu. Ze złożonego przez M.M. oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej (oświadczenie z dnia 26 listopada 2015 r.) wynika, że w/w wymeldowała się spod adresu ostatniego miejsca zameldowania, ponieważ nie miała możliwości zamieszkania tam z powodu sądowego zakazu zbliżania się do członków rodziny, którzy tam zamieszkują. Z informacji, jakie posiada organ wynika natomiast, iż na mocy wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt [...], wydanego w sprawie o znęcanie się przez M.M. nad R.P. i A.P. (tj. matką i siostrą), orzekł w stosunku do M.M. karę 1 roku pozbawienia wolności, którą warunkowo zawieszono na okres 3 lat, tytułem próby.
W okresie próby Sąd poddał w/w pod nadzór kuratora i zobowiązał do powstrzymywania się od picia alkoholu oraz do poprawnego zachowania się wobec matki i siostry, jednak nie orzekł zakazu zbliżania się do tych osób.
Z akt sprawy wynika jednocześnie, że M.M. w dniu 17 sierpnia 2015 r. zawarła związek małżeński, co wskazuje, iż w miejscowości G. przebywa z zamiarem stałego pobytu. W wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. w dniu 6 października 2015 r., M.M. podaje, że zamierza wynająć lokal mieszkalny i jest w trakcie poszukiwania mieszkania. Z wywiadu tego wynika także, że wyrejestrowała się ona z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] i obecnie posiada ubezpieczenie zdrowotne tam gdzie jej mąż, który zarejestrowany jest jako osoba bezrobotna w Urzędzie Pracy w M. (oświadczenie z dnia 5 października 2015 r.).
Ponadto zaświadczenia lekarskie wydane przez lekarza NZOZ "[...]" w S. świadczą o tym, że M.M. korzysta z porad lekarskich w miejscu jej zamieszkania. Z uwagi natomiast na zawarcie związku małżeńskiego wnioskodawczyni nie może być traktowana jako osoba samotna, a zatem do środowiskowego wywiadu rodzinnego powinny być dołączone oświadczenia jej męża, dotyczące jego sytuacji zawodowej, dochodowej i materialnej, zgodnie z art. 107 ust. 1 u.p.s. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S., na podstawie art. 49 u.p.s., powinien objąć rodzinę w/w indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności, polegającym na wspieraniu osoby bezdomnej w rozwiązywaniu jej problemów życiowych, w szczególności rodzinnych i mieszkaniowych oraz pomocy w uzyskaniu zatrudnienia. Z dokumentów otrzymanych z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wynika również, że nie podpisano z w/w kontraktu socjalnego o wyjściu z bezdomności i uzyskaniu samodzielności życiowej, o którym mowa w art. 48a pkt 2 u.p.s.
W ocenie Wójta Gminy M. ustalenie miejsca zamieszkania wnioskodawczyni powinno być rozpatrywane w oparciu o przepis art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm., dalej w skrócie K.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O zamiarze stałego pobytu można mówić wtedy, gdy przeciętny obserwator może wyciągnąć wniosek, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby fizycznej. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu o właściwość ma zatem fakt aktualnego miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga bowiem złożenia oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby w postaci skoncentrowania swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.
A contrario uznać zatem należy, iż brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 101 ust. 2 u.p.s. w sytuacji faktycznego zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, przy założeniu przebywania tam z zamiarem stałego pobytu. Ważne jest też, iż osoba zamieszkująca nie została z niego eksmitowana i, co ważne, w lokalu tym koncentruje swoje czynności życiowe. Sam fakt zamieszkiwania w lokalu, nawet bez potwierdzenia zameldowania w nim na pobyt stały, nie pozwala – w świetle art. 6 pkt 8 u.p.s. – uznać ubiegającej się o pomoc osoby za bezdomną. Tym samym wyłącza to konieczność ustalania właściwości miejscowej organu pomocy społecznej w oparciu o kryterium miejsca ostatniego zameldowania osoby na pobyt stały, w rozumieniu art. 101 ust. 2 u.p.s., a stwarza podstawy do zastosowania art. 101 ust. 1 u.p.s., opierającego się o kryterium miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Skoro zatem M.M. nie jest osobą bezdomną, to zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., gminą właściwą miejscowo do rozpatrzenia jej wniosku o przyznanie zasiłku celowego jest Gmina S..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art.15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy S. a Wójtem Gminy M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M.M. z dnia 2 listopada 2015 r. o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu w Fundacji "[...]". Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, gdyż organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. Stosownie do jego treści, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), zaś w przypadku osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało zatem rozważyć, czy M.M. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też osobą bezdomną.
Z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem jej zameldowania na pobyt stały jest, Gmina M., P. [...] (wymeldowanie z dniem 19 października 2015 r.) oraz że od 23 kwietnia 2015 r. przebywa w placówce dla bezdomnych, która prowadzona jest przez Fundację "[...]" w G. Aktualnego miejsca jej pobytu nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w placówce dla bezdomnych jest bowiem pozbawiony cechy trwałości i nie może prowadzić do uznania, że jest miejscem w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób. W sprawie bez znaczenia jest zatem fakt, że mąż wnioskodawczyni również przebywa w tej samej placówce dla bezdomnych, jak również to, iż jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Urzędzie Pracy w M., zaś M.M. korzysta z porad lekarskich w NZOZ "[...]" w S. Sytuacji tej nie zmienia także oświadczenie w/w, iż zamierza wynająć lokal mieszkalny i jest w trakcie poszukiwania mieszkania.
Kluczowy w niniejszej sprawie jest bowiem fakt aktualnego przebywania wnioskodawczyni w placówce zajmującej się udzielaniem schronienia osobom bezdomnym, która nie może być uznana za lokal mieszkalny w rozumieniu powołanych przepisów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe ustalenia upoważniają do stwierdzenia, że aktualnie M.M. jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. Jest bowiem osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
Z tych względów właściwość miejscową gminy należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., tj. według ostatniego miejsca zameldowania osoby ubiegającej się o świadczenie. Skoro zatem ostatnim miejscem zameldowania M.M. jest P. [...], Gmina M., to organem właściwym do rozpatrzenia jej wniosku z dnia 2 listopada 2015 r. o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu w Fundacji "[...]" jest Wójt Gminy M. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.