Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2015 r. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Warszawie wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Starostą Mińskim, dotyczącego załatwienia wniosku B. D. z dnia 28 sierpnia 2015 r. w sprawie wystąpienia do sądu o uchylenie (ustalenie nieważności) aktu notarialnego.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że B. D. pismem z dnia 28 sierpnia 2015 r. zwróciła się do Starosty Mińskiego o wystąpienie do sądu o uchylenie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] z dnia [...] października 1982 r., stanowiącego umowę sprzedaży działek gruntu o nr ewid. 261 i 262/1 położonych w W., gmina C. Wnioskodawczyni nie chce sama wystąpić do sądu powszechnego, lecz chce, żeby z takim powództwem wystąpił Skarb Państwa. Starosta Miński uznał się za niewłaściwy w sprawie i przekazał wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Warszawie jako organowi właściwemu do jego rozpoznania.
Agencja wskazała, że w przedmiotowej umowie sprzedaży jako sprzedawca występował właściciel nieruchomości – Skarb Państwa. W obowiązującym wówczas stanie prawnym w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa działał Bank Gospodarki Żywnościowej. Przedmiotem sprzedaży była nieruchomość rolna z Państwowego Funduszu Ziemi. Z dniem 1 stycznia 1992 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1014), w której uregulowano zasady gospodarowania mieniem znajdującym się m.in. w Państwowym Funduszu Ziemi, przy czym Skarb Państwa powierzył wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do tego mienia utworzonej tą ustawą Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie: Agencja Nieruchomości Rolnych). Agencja jest więc odrębną od Skarbu Państwa osobą prawną.
Wnioskodawca podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r., dotyczące przejęcia mienia do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, m.in. nieruchomości rolnych z Państwowego Funduszu Ziemi, określiły tryb przejęcia, stwierdzając że przekazanie nieruchomości Agencji następuje na podstawie decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości (art. 17 ust. 1 oraz art. 13 i 18). Podniesiono, że w razie ewentualnego stwierdzenia nieważności umowy z mocą wsteczną (umowa sprzedaży zawarta była w dniu 28 października 1982 r.) przedmiotowa nieruchomość będąca wówczas własnością Skarbu Państwa nie "wejdzie" automatycznie do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a tym samym nie będzie do wyłącznej dyspozycji Agencji.
Zdaniem wnioskodawcy w tej sytuacji najbardziej uzasadnione jest uznanie starosty jako organu, który w stosunkach cywilnoprawnych działa w ramach swoich zadań w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Powołano się przy tym na przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), który przewiduje zasadę reprezentacji Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Miński wniósł jego odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.
Wyjaśnił, że ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa skreślono rozdziały 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego dotyczące sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa. W związku z tym po dniu 1 stycznia 1992 r. wszystkie sprawy dotyczące ustalenia kandydata na nabywcę nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi podlegały umorzeniu, natomiast w sprawach, w których zostały wydane ostateczne decyzje o ustaleniu kandydata na nabywcę tej nieruchomości, a nie zawarte zostały umowy sprzedaży, sprzedaż tych nieruchomości następuje na warunkach ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 55 tej ustawy należności ze sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, sprzedane przed dniem wejścia ustawy, bank po potrąceniu prowizji przekazuje na rachunek Agencji.
Tak więc organem właściwym do sprzedaży tych nieruchomości po dniu 1 stycznia 1992 r. była Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, a obecnie Agencja Nieruchomości Rolnych. Biorąc powyższe pod uwagę Starosta Miński uznał, że reprezentantem Skarbu Państwa, który mógłby wystąpić do sądu powszechnego o ustalenie nieważności umowy, jest Agencja Nieruchomości Rolnych.
Odnosząc się do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Miński stwierdził, że wniosek B. D. dotyczy sprawy mającej charakter cywilnoprawny, a nie administracyjny. Z tego względu wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest niedopuszczalny i powinien podlegać odrzuceniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Wyjaśnić należy, że spór kompetencyjny może mieć podstawy tylko w razie powstania wątpliwości co do właściwości organów administracji publicznej do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej. Chodzi tu nie o każdą sprawę, którą uprawniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie o indywidualną sprawę rozstrzyganą przez organ administracji publicznej w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Spory kompetencyjne nie mogą zatem dotyczyć czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez organy administracji publicznej (por. postanowienia NSA: z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OW 66/12; z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt I OW 135/12; z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt I OW 96/15; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie zarówno Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Warszawie, jak i Starosta Miński uznały się za niewłaściwe do załatwienia wniosku B. D. z dnia 28 sierpnia 2015 r. w sprawie wystąpienia do sądu o uchylenie (ustalenie nieważności) aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] z dnia [...] października 1982 r. stanowiącego umowę sprzedaży działek gruntu o nr ewid. 261 i 262/1 położonych w W., gmina C. Tak określone żądanie B. D. niewątpliwie nie mieści się w katalogu spraw podlegających załatwieniu w drodze administracyjnej. Z treści wniosku i okoliczności sprawy w sposób oczywisty wynika, że sprawa ustalenia nieważności umowy sprzedaży nieruchomości wchodzącej w skład Państwowego Funduszu Ziemi ma charakter cywilnoprawny i podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Kwestia legitymacji procesowej konkretnego organu reprezentującego Skarb Państwa w sprawie dotyczącej ustalenia nieważności umowy sprzedaży zawartej aktem notarialnym Repertorium A Nr [...] z dnia [...] października 1982 r. nie jest sprawą administracyjną – powinna ona podlegać badaniu przez sąd powszechny w razie wniesienia takiego powództwa.
Spór powstały na tle wniosku B. D z dnia 28 sierpnia 2015 r. nie ma charakteru sporu o właściwość, który mógłby zostać rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sytuacji, gdy przedstawiona sprawa ma charakter cywilnoprawny, wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest niedopuszczany i podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.
O zwrocie wpisu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.