Uzasadnienie
Burmistrz Miasta Ś. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o rozstrzygnięcie sporu w przedmiocie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia sprawy A. S. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że A. S. zwrócił się z wnioskiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. A. S. przebywa na terenie miasta P. na działkach Rodzinnych Ogrodów Działkowych w altanie przy [...]. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż wnioskujący o przyznanie świadczenia prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jest właścicielem altany o powierzchni około [...]. Od ponad 20 lat nie mieszka na terenie gminy Ś.. Jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w P., bez prawa do zasiłku. Dotychczas A. S. pracował na umowę zlecenia w charakterze pracownika ochrony mienia (od około 15 lat).
W okresie [...] z powodu [...] przebywał w [...] w P.. Po okresie hospitalizacji nie powrócił do pracy. We wcześniejszym okresie mieszkał w Hostelu przy ul. [...] w P., Ośrodku dla Osób Bezdomnych i hotelach robotniczych.
Jak dalej wyjaśniono w treści wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P., Dział Pomocy Osobom Bezdomnym, po rozpoznaniu sprawy i po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego przychylił się do wniosku A. S. i decyzją z dnia [...]. przyznał zasiłek okresowy od dnia [...]. do dnia [...]. w kwocie 317,00zł miesięcznie. Następnie Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P. przesłał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego, decyzję przyznającą pomoc w formie zasiłku okresowego oraz rachunek, celem dokonania zwrotu wydatków poniesionych na realizację świadczeń przyznanych A. S.. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P. powołał się na art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017r. poz. 1769 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.", który stanowi, iż gmina właściwa ze względu na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały klienta jest obowiązana do zwrotu wydatków.
Burmistrz Miasta Ś. podkreślił następnie, że nie zgadza się z powyższym stanowiskiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., wskazując, że w orzecznictwie sądowym w podobnych sprawach decydującym aspektem jest fakt pobytu osoby potrzebującej pomocy z zamiarem stałego zamieszkiwania oraz koncentracją decyzji życiowych. Organ przypomniał, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017r. poz. 459 ze zm.) miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania w świetle wskazanego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny, czyli fakt przebywania i wewnętrzny, czyli zamiar stałego pobytu. Zamiar stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli, lecz wystarczy aby zamiar taki wynikał z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Burmistrz Miasta stwierdził, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż A. S. przebywa od ponad 20 lat poza Ś., jest zarejestrowany w urzędzie pracy w P. i tam poszukuje stałego zatrudnienia, co świadczy o zamiarze stałego pobytu w P.. W związku z powyższym – zdaniem organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość – zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., organem właściwym do rozpoznania i załatwienia sprawy A. S., jest Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P..
Postanowieniem z dnia 24 lipca 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał się za niewłaściwy w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość w przedmiotowej sprawie i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
Pismem z dnia [...] Prezydent P. udzielił odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Wyjaśnił, że A. S. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. wniosek o przyznanie zasiłku okresowego. A. S. jest osobą bezdomną, bezrobotną, mieszkającą w altanie na terenie Rodzinnych Ogrodach Działkowych [...], ostatnio zameldowaną na pobyt stały w Ś. przy ul. [...]. Następnie Prezydent P. wskazał, że decyzją z dnia [...]. na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s. przyznał A. S. zasiłek okresowy od dnia [...]. do dnia [...]. Pismem z dnia [...]. skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś, Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P. złożył wniosek o zwrot wydatków poniesionych na realizację przyznanego świadczenia A. S..
W dalszej kolejności w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podkreślono, że A. S. jest osobą bezdomną mieszkającą w altanie na terenie ogródków działkowych. Altana, w której mieszka składa się z dwóch izb, nie posiada łazienki i WC. Pomieszczenie ogrzewane jest piecykiem elektrycznym i nie znajdują się w nim podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego. A. S. pobiera wodę z pompy, która znajduje się poza budynkiem. Jednocześnie A. S. był ostatnio zameldowany na pobyt stały w Ś. przy ul. [...]. Odwołując się do treści art. 6 pkt 8 u.p.s. zawierającego definicję osoby bezdomnej, Prezydent P. stwierdził, że altana zlokalizowana na ogródkach działkowych, w której mieszka A. S., nie może być uznana za lokal mieszkalny, a powyższe okoliczności pozwalają uznać A. S. za osobę bezdomną.
Następnie Prezydent P. podkreślił, że wprawdzie zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, jednakże dla osób bezdomnych ubiegających się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej właściwość miejscowa organu została uregulowana w sposób szczególny w treści art. 101 ust. 2 u.p.s., który mówi, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Oznacza to, że w przypadku ustalania organu właściwego dla osoby bezdomnej na gruncie u.p.s. należy zastosować wyjątek od zasady przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.p.s. i ustalić organ właściwy na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., którym będzie gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały.
Tym samym – zdaniem Prezydenta P. – nieuzasadnione jest odwoływanie się przez wnioskodawcę do art. 101 ust. 1 u.p.s. i definiowanie organu właściwego poprzez odwołanie się do pojęcia "miejsca zamieszkania" na podstawie art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016r. poz. 380 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.c.".
Ponadto Prezydent P. przypomniał, że ustawodawca przewidział szczególną sytuację, w której możliwe jest udzielenie świadczenia z pomocy społecznej przez gminę miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 3 u.p.s są to sytuacje szczególne uzasadnione, niecierpiące zwłoki. A. S. jest osobą bezrobotną, bezdomną, choruje przewlekle. Przebył [...], ma [...]. Zdaniem organu nie budzi zatem wątpliwości celowość przyznania zasiłku okresowego A. S. na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s. Prezydent Miasta zwrócił przy tym uwagę na to, jakie świadczenia mogą być przyznane w ramach kompetencji przyznanej gminie miejsca pobytu na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s., wskazując że mogą być to świadczenia wskazane w treści art. 37 – 42 i art. 47 – 50 u.p.s. Do wymienionych tam świadczeń należy m.in. zasiłek okresowy. Prezydent Miasta stwierdził, że miał zatem podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia A. S. w postaci zasiłku okresowego.
Organ podkreślił nadto, że mimo powyższego szczegółowego uregulowania w zakresie przyznawania świadczeń, o którym mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej, gminą, która zwraca koszty przyznania świadczeń z pomocy społecznej jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Ustawodawca w treści art. 101 ust. 7 u.p.s. uregulował kwestię zwrotu wydatków przez gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały gminie, która faktycznie poniosła koszty w ramach realizacji kompetencji przewidzianej w art. 101 ust. 3 u.p.s. Tym samym – w ocenie Prezydenta P. – Burmistrz Miasta Ś. jest zobowiązany do zwrotu wydatków, o które wnosił organ pozostający w sporze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369 ze zm.) – przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór o właściwość występuje między Burmistrzem Miasta Ś. i Prezydentem P., bowiem żaden z tych organów nie uznał się za właściwy do rozpoznania wniosku A. S. dotyczącego przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego.
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że zasadą jest, iż o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. W sprawie, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.), zaś we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.) (vide: I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 396; W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010, s. 402; postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011r. sygn. akt I OW 196/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach K.c. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S. Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334, a także W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993r. sygn. akt III CZP 76/93; PS 1995, nr 3, s. 86 – 87).
W niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że A. S. koncentruje swoje sprawy życiowe na terenie Miasta P. gdzie obecnie przebywa. Jednakże należy wziąć pod uwagę, że przebywanie zainteresowanego w obecnym miejscu pobytu, jakim jest altana na terenie ogródków działkowych, z uwagi na specyfikę tego miejsca, nie spełnia kryteriów do uznania za miejsce zaspokajające potrzeby mieszkaniowe, a tym samym pobyt w nim nie może być traktowany jako zamieszkiwanie w rozumieniu art. 25 K.c. Lokalem mieszkalnym jest bowiem lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016r., poz. 1610 ze zm.)). (vide: postanowienie NSA z dnia 18 maja 2017r. sygn. akt I OW 94/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż A. S. jest bezdomnym w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., bowiem jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i niezameldowaną na pobyt stały w lokalu. Powyższe wskazywałoby – jak chce tego Prezydent P. – że to przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. winien wyznaczać organ gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy, jako właściwy w niniejszej sprawie. Prowadziłoby to jednak do niedopuszczalnego zignorowania szczególnej sytuacji osobistej ubiegającego się o świadczenie, o której mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s. W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacje, do których ma zastosowanie powyższa regulacja występują wówczas gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s., choćby wskutek braku mieszkania, niepełnosprawności, niezdolność do pracy z powodu choroby, aktualnego stanu zdrowia, całkowitego uzależnienia egzystencji strony od bieżących świadczeń pomocy społecznej udzielanych w miejscu pobytu (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 maja 2012r. sygn. akt II SA/Lu 311/12; postanowienie NSA z dnia 30 października 2014r. sygn. akt I OW 102/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W realiach niniejszej sprawy należy dostrzec podeszły wiek wnioskodawcy (62 lata). Fakt, iż od kilkudziesięciu lat nie mieszka ani nie przebywa w miejscu swego poprzedniego zameldowania na pobyt stały lecz na terenie Miasta P. Nadto nie ulega wątpliwości, iż sytuacja ekonomiczna wnioskującego o pomoc jest bardzo trudna, gdyż obecnie nie pracuje i nie uzyskuje dochodów. Zły jest także aktualny stan zdrowia wnioskodawcy wynikający m.in. z długotrwałej bezdomności, niedrożności jelit oraz z przebytego w ostatnim czasie udaru niedokrwiennego mózgu, a przede wszystkim wypada mieć na uwadze całkowite uzależnienia jego aktualnej egzystencji od bieżących świadczeń pomocy społecznej udzielanych w miejscu pobytu. Nie bez znaczenia jest także blisko [...]km odległość pomiędzy miejscem jego ostatniego zameldowania i miejscem aktualnego pobytu.
Wszystko to razem każe obiektywnie przyjąć, iż wnioskodawca, z uwagi na swą osobistą sytuację, nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczeń pomocowych w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 2 u.p.s., a tym samym zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 101 ust. 3 u.p.s. Podkreślenia wymaga, iż wykładnia i zastosowanie przepisów u.p.s. określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinna przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 u.p.s. (umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), art. 3 ust. 1 u.p.s. (wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka) oraz art. 3 ust. 2 u.p.s. (zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem).
Powyższe oznacza, że przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć na względzie również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą wnioskodawcy, mogą zaważyć na tym czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (vide: postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2012r. sygn. akt I OW 158/12; postanowienie NSA z dnia 18 maja 2017r. sygn. akt I OW 94/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższemu zapatrywaniu nie stoi na przeszkodzie przepis art. 101 ust. 4 u.p.s., bowiem w miejscu pobytu wskazanym na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s. mogą być udzielone: zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy, specjalny zasiłek celowy, opłacanie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę rezygnującą z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad członkiem rodziny, interwencja kryzysowa, schronienie, posiłek, niezbędne ubranie, objęcie osoby bezdomnej indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności, usługi opiekuńcze (w tym specjalistyczne). Skoro zatem wnioskodawca domaga się przyznania zasiłku okresowego, to wnioskowane świadczenie mieści się w powyższej grupie świadczeń.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., wskazano Prezydenta P. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku A. S. o przyznanie zasiłku okresowego.