Uzasadnienie
Prezydent Miasta Legnicy, reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Legnicy, działający przez radcę prawnego, złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Środa Śląska w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. M. o umieszczenie w domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na adres poczty elektronicznej Ośrodka Pomocy Społecznej w Legnicy wpłynęła wiadomość z dnia 17 marca 2020 r. od E. M. – siostry S. M. z prośbą o pomoc w zapewnieniu opieki dla brata, który przebywa w Szpitalu Psychiatrycznym w Złotoryi.
Organ podał, że E. M. w korespondencji z dnia 21 maja 2020 r. podtrzymała wcześniejsze prośby o pomoc w sprawie brata, jednocześnie wskazała, że został on umieszczony w prywatnym domu opieki i nie może wrócić do domu. Adres pobytu S. M. został podany w dniu 25 marca 2020 r. – Dom Troskliwej Opieki "[...]" w Rakoszycach, ul. [...], [...] Rakoszyce.
Wskazano, że postępowanie wyjaśniające było prowadzone w związku z wnioskiem E. M., ale ponieważ S. M. nie jest osobą ubezwłasnowolnioną, wymagana jest zgoda osoby kierowanej do domu pomocy społecznej. Został więc poproszony o zajęcie stanowiska w sprawie w piśmie z dnia 12 sierpnia 2020 r. W dniu 25 sierpnia 2020r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Legnicy wpłynął wniosek S. M., potwierdzający jego chęć zamieszkania w domu pomocy społecznej i zgodę na ponoszenie odpłatności za ten pobyt.
Organ wnioskujący wskazał, że w dniu 3 lipca 2020 r., ze względu na stan epidemiczny, przeprowadzono ze S. M. wywiad środowiskowy przez telefon, z którego wynika, że był on ostatnio zameldowany w Legnicy. Natomiast na dzień składania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej strona przebywała w Domu Opieki "[...]", ul [...], Rakoszyce, [...] Środa Śląska i tam koncentrowały się jej czynności życiowe. Do placówki tej strona nie została skierowana na mocy decyzji organu pomocy społecznej.
Wobec tego – w ocenie organu wnioskującego – kluczowe znaczenie w tym przypadku ma ustalenie, czy pobyt w tej placówce jest równoznaczny z zamieszkaniem w rozumieniu art. 25 K.c. i czy ma on charakter stały i czy towarzyszy mu świadomy zamiar. W ocenie organu S. M. zerwał więzi ze swoim wcześniejszym miejscem zamieszkania w Gminie Legnica, bowiem przeprowadził się dobrowolnie do Domu Opieki "[...]" w Rakoszycach i tam skoncentrował swoje centrum życiowe. Należy zatem stwierdzić, że obydwa elementy z art. 25 K.c. zostały spełnione.
Organ wnioskujący stwierdził, że organem właściwym do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest Burmistrz Środy Śląskiej.
W odpowiedzi na w/w wniosek, Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Środzie Śląskiej, działając z upoważnienia Burmistrza Środy Śląskiej, wskazał, że centrum życiowe S. M. mieści się w Legnicy, gdzie jest zameldowany. Podano, że S. M. mieszkał z matką w Legnicy przy ul. [...]. W Legnicy mieszka również jego siostra — E. M., która w marcu 2020 r. zwróciła się do MOPS w Legnicy o pomoc dla swojego brata. Wskazano, że orzeczenie z ZUS o całkowitej niezdolności do pracy zostało wydane przez Oddział w Legnicy. W Legnicy też S. M. znajduje się pod opieką Poradni Zdrowia Psychicznego.
Podano, że S. M. uzyskuje stałe wsparcie od swojej siostry — E. M., która złożyła wniosek o ubezwłasnowolnienie swojego brata i deklaruje chęć pozostania opiekunem prawnym dla brata. W ocenie Burmistrza Gminy Środa Śląska, jest to dodatkowa przesłanka świadcząca na rzecz właściwości MOPS Legnica jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku S. M. o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 27 K.c., miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna, czyli Legnica.
W ocenie organu, kilkumiesięczny pobyt S. M. na terenie Gminy Środa Śląska ma charakter tymczasowy i jest okresem krótkotrwały w zestawieniu z długotrwałym procesem skoncentrowanym w mieście Legnica.
Zdaniem organu, o tymczasowości pobytu w domu opieki w Rakoszycach świadczą okoliczności umieszczenia S. M. w prywatnym domu opieki na terenie Gminy Środa Śląska. Wskazano, że S. M. został umieszczony w Domu Opieki w Rakoszycach, gdyż po pobycie w Szpitalu Psychiatrycznym w Złotoryi był to jedyny ośrodek, który wyraził zgodę na przyjęcie go w okresie epidemii. Podkreślono, że S. M. trafił do prywatnego Domu Opieki w Rakoszycach w marcu 2020 r. na pobyt tymczasowy – na czas rozpatrzenia wniosku skierowanego do MOPS Legnica w dniu 17 marca 2020 r. przez siostrę S. M. — E. M. Zdaniem organu, w przypadku S. M., głównym ośrodkiem jego działalności jest miasto Legnica, które nie tylko wiąże się z zamiarem stałego pobytu, ale faktycznie jest jego centrum życiowym. S. M. mieszkał tam z matką, tam podejmował leczenie, tam też mieszka siostra, która wspiera brata i złożyła wniosek o ubezwłasnowolnienie.
Organ zaznaczył przy tym, że czasowa zmiana miejsca pobytu, której nie towarzyszy zamiar stałego przebywania w miejscowości aktualnego pobytu – a taką jest pobyt w Rakoszycach – pozostaje bez wpływu na miejsce zamieszkania, którym jest Legnica.
Podkreślono, że S. M. jest zameldowany na stałe w Legnicy. Meldunek nie został zmieniony podczas przebywania na terenie gminy Środa Śląska. Wskazano także, iż S. M. podczas wywiadu przeprowadzonego w dniu 3 lipca 2020r. wskazał, że w Rakoszycach przebywać będzie do 8 sierpnia 2020 r. i później chciałby przebywać w innym całodobowym domu. Jednak, jak wskazał dalej, w nowej placówce chciałby być umieszczony na kilka miesięcy. Z jego wypowiedzi wynikało bowiem, iż chce wrócić do mieszkania w Legnicy, gdzie mieszkał z matką.
Wobec tego organ uznał, że tymczasowy pobyt w prywatnym domu opieki w Rakoszycach nie jest równoznaczny z zamieszkiwaniem w rozumieniu art. 25 K.c. i nie ma charakteru stałego. Tym samym – zdaniem organu – właściwym do podjęcia działań mających na celu skierowanie S. M. do domu pomocy społecznej powinien być Prezydent Miasta Legnicy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Legnicy a Burmistrzem Miasta Środa Śląska w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. M. o umieszczenie w domu pomocy społecznej.
Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, gdyż wskazane organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei w myśl ust. 2, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ponieważ ustawa o pomocy społecznej nie definiuje "miejsca zamieszkania", należy odnieść się w tej kwestii do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. I tak, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Zatem, o miejscu zamieszkania w świetle art. 25 K.c. decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie.
Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej". Kluczowym pozostaje zatem ustalenie "miejsca zamieszkania" osoby ubiegającej się o świadczenie w dniu jej kierowania.
W niniejszej sprawie należy przede wszystkim ustalić, czy S. M. wnioskujący o umieszczenie w domu pomocy społecznej ma określone miejsce zamieszkania.
W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, S. M. od 1996 r. leczy się psychiatrycznie. Od 19 lutego 2020 r. przebywał w Szpitalu Psychiatrycznym na oddziale zamkniętym w Złotoryi. Przebywał tam na podstawie skierowania od lekarza w Legnicy z Poradni Zdrowia Psychicznego, ul. [...]. Jego siostra w piśmie z dnia 17 marca 2020 r. zwróciła się o pomoc do MOPS w Legnicy z prośbą o zapewnienie bratu całodobowej opieki w zakładzie opieki dla ludzi z chorobami psychicznymi. W piśmie tym wskazała, że S. M. przez cały czas miał orzeczoną niezdolność do pracy i przebywał na rencie. Obecnie, do 2021 r. ma orzeczenie potwierdzające całkowitą niezdolność do pracy ze względu na schizofrenię paranoidalną. Występowanie u w/w schizofrenii potwierdzają także zaświadczenia lekarskie znajdujące się w aktach niniejszej sprawy. Podkreślono, że wymaga prawidłowej farmakoterapii i nadzoru nad jej przestrzeganiem. Wskazano także, iż w/w wymaga pomocy w codziennych czynnościach, takich, jak higiena, czy przygotowywanie posiłków.
Z akt niniejszej sprawy wynika także, iż S. M. ostatnie miejsce zameldowania miał w Legnicy, zaś na dzień składania wniosku do domu pomocy społecznej (25 sierpnia 2020 r.) przebywał w całodobowej prywatnej placówce Dom Troskliwej Opieki "[...]" w Rakoszycach, ul. [...]. Nie jest ubezwłasnowolniony i wyraził zgodę na umieszczenie go w domu pomocy społecznej oraz na ponoszenie z tego tytułu opłat. Wynika to zarówno z jego wniosku złożonego w dniu 25 sierpnia 2020 r., jak i ze znajdującego się w aktach sprawy wywiadu środowiskowego przeprowadzonego drogą telefoniczną w dniu 3 lipca 2020 r. W wywiadzie tym S. M. jako miejsce zamieszkania wskazał Rakoszyce, ul. [...]. Oświadczył przy tym jednak, że w Rakoszycach będzie przebywać do 8 sierpnia 2020 r., a później chce być umieszczony w innym domu, finalnie zaś chce wrócić do matki do Legnicy. S. M. mieszkał bowiem do tej pory w Legnicy z matką, która się nim opiekowała, ale obecnie ma 87 lat i pomimo, że jest samodzielna, sama zaczyna potrzebować opieki.
Siostra S. M. zaznaczyła, że nie ma możliwości, aby obecnie w domu ktoś się zajął jej bratem. W jej ocenie nie powinien on wracać do domu, gdyż zaistniałoby wtedy realne zagrożenie z jego strony dla matki, czy sąsiadów. Zaznaczyła, że ona mieszka osobno i pracuje zawodowo.
Należy w tym miejscu wskazać, że pobyt S. M. w Domu Opieki w Rakoszycach – pomimo, że przedłuża się z różnych przyczyn, to jednak został wymuszony okolicznościami zdarzenia, przez co nie traci charakteru czasowego. Jak bowiem z akt wynika, w domu tym został umieszczony po pobycie w Szpitalu Psychiatrycznym w Złotoryi, gdyż ze względu na trwającą epidemię tylko tam możliwe było jego przyjęcie. Prywatny Dom Opieki w Rakoszycach, gdzie w marcu 2020 r. trafił S. M. miał być pobytem czasowym – do czasu rozpatrzenia wniosku skierowanego do MOPS w Legnicy w dniu 17 marca 2020 r. przez jego siostrę – E. M. Nie sposób zatem stwierdzić, by na obecnym etapie Dom Opieki w Rakoszycach stanowił centrum życiowych interesów zainteresowanego. Brak jest okoliczności pozwalających przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że Dom Opieki w Rakoszycach jest głównym ośrodkiem działalności S. M., w którym koncentrują się jego czynności życiowe.
Skoro zatem ostatnim miejscem zamieszkania S. M., w rozumieniu art.25 k.c., było miasto Legnica, to przyjąć należy, że organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej, jest Prezydent Miasta Legnicy.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.