Uzasadnienie
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty R. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] ustalającą wysokość opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego.
W uzasadnieniu organ wskazał, że realizując wniosek E. B. z Drogowej Pracowni Projektowej Starosta R. wydał decyzję ustalającą opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji złożono odwołanie za pośrednictwem Starosty do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Odwołanie na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa przekazano do załatwienia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach.
ŚWINGiK wskazał, że spór dotyczy materialnoprawnej podstawy orzeczenia Starosty w związku ze zmianą ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązującą od dnia 12 lipca 2014 r. Na dzień wydania decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Starosta orzekając w wysokości opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego i kartograficznego działał na podstawie przepisu art. 60 pkt 7 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), dalej ustawa o finansach publicznych. W takim samym stanie prawnym zostało złożone odwołanie. Nie ulega wątpliwości, że zarówno okoliczności sprawy jak i obowiązujący w dniu rozstrzygania stan prawny wskazywał SKO jako właściwe do kontroli instancyjnej.
Zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy o finansach publicznych organem I instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do nieopodatkowanych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, jest starosta. Taką odrębną ustawą, której przepisy stanowią inaczej jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm. – w dacie orzekania przez Starostę, a obecnie Dz. U. 2015 r., poz. 520 ze zm., zwanej dalej ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dyspozycja art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne odnosi się do wyjątkowej sytuacji, w której po sporządzeniu Dokumentu Obliczenia Opłaty następuje spór, co do ujawnionej w nim wysokości opłaty bądź zakresu danych, a to w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.
Odpowiedź na wniosek ŚWINGiK złożyło SKO i wskazało, że stosownie do art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek ten spoczywa na nich w każdym stadium postępowania, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną, wobec czego jeżeli w toku postępowania administracyjnego wejdą w życie nowe przepisy regulujące odmiennie niż dotychczasowe właściwość rzeczową, to organ prowadzący postępowanie winien się do nich bezwzględnie zastosować, chyba że przepisy intertemporalne stanowią inaczej. W przypadku, gdy nowe przepisy nie zawierają tego rodzaju norm międzyczasowych, to stosuje się je także w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte i niezakończone w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. W rozpoznawanej sprawie akta sprawy przedstawiono SKO w dniu, kiedy obowiązywał art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym sprawę powinien załatwić szczególny organ wyższego stopnia nad organem administracji geodezyjnej i kartograficznej. Ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 897) nie zawiera przepisów przejściowych, które przewidywałyby wyjątek od zasady bezpośredniego działania ustawy nowej w zakresie ustalania właściwości organów.
SKO wniosło o wskazanie Inspektora jako właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2014 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie wystąpił tego rodzaju spór pomiędzy Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach oraz Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach, ponieważ żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty R. z dnia [...] lipca 2014 r. ustalającej wysokość opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego.
Nie ulega wątpliwości, że okolicznością, którą bezpośrednio przyczyniła się do powstania tego sporu, była zmiana stanu prawnego, stanowiąca wynik nowelizacji ustawy przeprowadzonej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zmiana ta nastąpiła z dniem 12 lipca 2014 r., a zatem już po tym, jak Starosta R. podjął decyzję ustalającą opłatę, lecz jeszcze przed złożeniem od niej odwołania przez podmiot, który został tą opłatą obciążony. W konsekwencji odwołanie to zostało wniesione w obecnie obowiązującym stanie prawnym, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana była w oparciu o podstawę prawną, która po wejściu w życie ustawy z 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie może być uznana za aktualną. Oznacza to, że przed tą zmianą wystąpiły również wszystkie zdarzenia poprzedzające tą decyzję, w tym okoliczności powołane przez wnioskodawcę, jak wykonanie prac przez adresata decyzji czy wypłata należnego za nie wynagrodzenia. Wskazać należy, że przedmiotem opłat nie były te prace, lecz czynności dokonane w związku z nimi przez organ prowadzący powiatowy zasób geodezyjno-kartograficzny.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14 (ONSAiWSA 2015, nr 1, poz.
- przyjął, że o ustaleniu opłat za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej. W świetle art. 60 ustawy o finansach publicznych opłaty te stały się niepodatkowymi należnościami budżetowymi, do których zastosowanie znajduje art. 61 tej ustawy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych organami właściwymi w pierwszej instancji do wydawania decyzji w odniesieniu do takich należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego był odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa, a organem wyższego stopnia od decyzji wydanych przez te organy jest samorządowe kolegium odwoławcze (stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.).
Zarówno jednak art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jak i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych zawierają zastrzeżenie, że należy je stosować, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawa z 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne tego rodzaju przepisy szczególne wprowadziła. W myśl art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w przypadku sporu w przedmiocie wysokości tej opłaty, decyzję administracyjną wydaje właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Według art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne służbę tę stanowią m.in. organy administracji geodezyjnej i kartograficznej, do których należy starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego, przy czym stosownie do art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organem wyższego stopnia w stosunku do takich organów jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Starosta pozostał więc nadal organem właściwym w sprawach analizowanych opłat, mimo iż jego właściwość w tej materii wynika z innej podstawy prawnej, określającej jego zadania jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, tym samym samorządowe kolegium odwoławcze utraciło swoją ogólną kompetencję jako organ wyższego stopnia na rzecz organu właściwego do rozpatrywania odwołań od organów tego typu (zob. postanowienie NSA z 29 kwietnia 2015 r., I OW 226/14, CBOSA).
Zgodnie z art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w każdym stadium postępowania, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną. Jeżeli zatem w toku postępowania administracyjnego wejdą w życie nowe przepisy regulujące odmiennie niż dotychczasowe właściwość rzeczową, to organ prowadzący postępowanie winien się do nich bezwzględnie zastosować, chyba że przepisy intertemporalne stanowią inaczej.
W stanie faktycznym i prawnym, na tle którego powstał spór kompetencyjny rozstrzygany w niniejszym postępowaniu, akta sprawy przedstawiono Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Katowicach w dniu 27 listopada 2015 r., a więc gdy obowiązywał już art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym sprawę tę powinien załatwić szczególny organ wyższego stopnia nad organem administracji geodezyjnej i kartograficznej. Przepis art. 40f ustawy wskazuje, że w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Spór wymieniony w powyższym przepisie dotyczący wysokości należnej opłaty zaistniał w rozpoznawanej sprawie, bowiem zakwestionowano w drodze odwołania rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty R. z dnia [...] lipca 2014 r. ustalającej wysokość opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego. Ustawa z 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawierała jakichkolwiek przepisów przejściowych, w tym takich, które przewidywałyby wyjątek od zasady bezpośredniego działania ustawy nowej. Oznacza to, że SKO nie miało ono żadnych podstaw do tego, by rozpatrzyć odwołanie i było zobowiązane na mocy art. 65 § kpa do przekazania tego odwołania Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.