Uzasadnienie
Pismem z 31 października 2013 r. Burmistrz Drawska Pomorskiego reprezentowany przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (zwany również Kierownikiem MGOPS) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Krakowa i wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku H. D. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego.
W uzasadnieniu, Burmistrz Drawska Pomorskiego wskazał, że pismem z 30 września 2013 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie (zwany również Dyrektorem MOPS), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa, zawiadomił o uznaniu się niewłaściwym w sprawie wniosku H. D. o przyznanie zasiłku okresowego i przekazał sprawę do załatwienia Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Drawsku Pomorskim wraz z kompletem dokumentów. Dyrektor MOPS zaznaczył, że H. D. jest osoba bezdomną, która czasowo zamieszkuje w mieszkaniu swojej znajomej T. R. przy ul. al. [...] w Krakowie. Ostatnio był zameldowany na pobyt stały w Drawsku Pomorskim przy ul. [...].
Kierownik MGOPS również uznał się za niewłaściwego w sprawie. W jego ocenie, z akt zgromadzonych w sprawie wynika, że H. D. od kilku lat przebywa w Krakowie, tam mieszka i leczy się. Jak sam oświadczył, utrzymuje znajomość z T. R. od 15 lat (kiedyś pomagał jej w działalności gospodarczej) i zamieszkuje w lokalu mieszkalnym należącym do niej przy al. [...] w Krakowie (dowód: oświadczenie z 11 grudnia 2012 r.). W poprzednich oświadczeniach H. D. określał, "że będzie wracał na teren gminy Drawsko Pomorskie i że nie jest związany z Gminą Kraków" (dowód: oświadczenia z 11 grudnia 2012 r., z 27 grudnia 2012 r. oraz z 14 marca 2013 r.), ale nie podjął żadnych czynności uprawdopodabniających zamiar skoncentrowania swoich interesów życiowych i zdrowotnych w Drawsku Pomorskim. Nie zwracał się też do drawskiego Towarzystwa Budownictwa Społecznego czy Gminy o przyznanie lokalu socjalnego (wyrok Sądu Rejonowego w Drawsku Pomorskim z 16 kwietnia 2007 r., [...] o eksmisji zawiera postanowienie o prawie strony do lokalu socjalnego).
Z uwagi na zagrożenie zdrowia i leczenie poszpitalne w Krakowie, MGOPS w Drawsku Pomorskim dokonywał jednak refundacji świadczeń z pomocy społecznej przyznanych stronie w Krakowie przyjmując, że jest on osobą bezdomną. Z obecnych ustaleń wynika, że strona wskutek orzeczenia przez sąd eksmisji utraciła prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w Drawsku Pomorskim przy ul. [...]. Jednocześnie nakaz opróżnienia tego mieszkania sąd uzależnił od otrzymania przez H. D. lokalu socjalnego. Z powodu dobrowolnej decyzji strony o opuszczeniu ww. mieszkania od 2007 r. lokal ten objęty jest najmem przez inną rodzinę. Obecnie zakończyło się postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania strony z tego adresu (dowód: wyrok Sądu Rejonowego w Drawsku Pom. z 16 kwietnia 2007 r., [...]; pismo Urzędu Miejskiego z 14 października 2013 r.; decyzja Burmistrza Drawska Pomorskiego z [...] października 2013 r., [...]).
H. D. został poinformowany o możliwości złożenia podania o mieszkanie z zasobów gminy Drawsko Pomorskie (decyzja z [...] kwietnia 2013 r., Nr [...]), ale do chwili obecnej nie złożył wymaganej dokumentacji, co pozwala na przyjęcie, że nie wiąże swej przyszłości z Drawskiem Pomorskim i nie zamierza tym samym skupić swego centrum życiowego na terenie tej gminy (pomimo uprawnienia do lokalu socjalnego zawartego w ww. wyroku). Potwierdzony i bezsporny kilkuletni pobyt w Krakowie, w sposób stanowczy potwierdza zamiar stałego pobytu i ześrodkowanie interesów życiowych H. D. w tej miejscowości.
Ponadto, potwierdzeniem zamiaru dalszego pobytu H. D. w Krakowie jest zamieszkiwanie wciąż pod tym samym adresem, podejmowanie przez niego prac dorywczych na terenie Krakowa. To wszystko świadczy o ustabilizowaniu swych interesów życiowych w Krakowie. Przy tak ustalonym stanie faktycznym zachodzą poważne wątpliwości, czy H. D. jest osobą bezdomną. Pojęcie osoby bezdomnej zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, osoba bezdomna to osoba niezamieszkujaca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkujaca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W niniejszej sprawie, H. D. od dłuższego czasu zamieszkuje w lokalu mieszkalnym T. R., identyfikuje się z Krakowem, stabilizując i koncentrując tam swoje sprawy bytowe i zdrowotne a także realizuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej (co stoi w sprzeczności z jego wcześniejszą deklaracją o zamiarze ich realizacji w gminie Drawsko Pomorskie). W ocenie Kierownika MGOPS nie można więc uznać go za osobę bezdomną.
Ponadto, organ wskazał, że miejsca zamieszkania nie można utożsamiać z miejscem zameldowania, ponieważ czynność zameldowania ma charakter jedynie ewidencyjny i nie wiąże się z nią nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków przez osobę podlegającą zameldowaniu. H. D. we wszystkich swoich pismach jako swój adres zamieszkania podaje Kraków, al. [...]. Adres ten widnieje we wniosku o przyznanie pomocy finansowej oraz oświadczeniach strony. Podkreślenia wymaga, że wszelka korespondencja kierowana do niego na ww. adres w Krakowie była odbierana przez T. R. z adnotacją dokonaną przez listonosza jako "domownik". Świadczy to o innych relacjach strony niż usiłuje to przedstawiać Dyrektor MOPS w Krakowie. O zamiarze stałego pobytu nie decyduje wyłącznie złożone oświadczenie woli przez osobę. Zamiar taki wynika z zachowania się danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej zgodnie z art. 25 k.c. jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z 13 maja 2011 r. I OW 11/11). O tym, że centrum życiowych interesów danej osoby koncentruje się w danej miejscowości może świadczyć fakt korzystania z podstawowej opieki zdrowotnej i z leczenia specjalistycznego, załatwianie tam bieżących spraw związanych np. z opłacaniem należności, z pracą. Można uznać wówczas, że zamiar zamieszkania wynika z zachowania polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w danym mieście (por. postanowienie NSA z 18 listopada 2010 r., I OW 156/10).
Odnosząc ten stan prawny do stanu faktycznego sprawy Kierownik MGOPS podkreślił, że miasto Kraków w rozumieniu powołanego art. 25 k.c. spełnia przesłanki "miejsca zamieszkania" H. D., ponieważ od kilku lat przebywa on w Krakowie, gdzie zamieszkuje w mieszkaniu znajomej i udzielane mu są świadczenia z pomocy społecznej i zdrowotne, a także dorywczo pracuje. To wszystko pozwala na wyciągnięcie wniosku, że swoją aktywność życiową związał on z Krakowem. Zamiar przebywania na stałe w Krakowie i jednocześnie przebywanie w tym mieście czyni z niego miejsce zamieszkania H. D. w rozumieniu art. 25 k.c. (por. także postanowienie NSA z 14 maja 2009 r., I OW 23/09).
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta Krakowa – Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku H. D. jest Burmistrz Drawska Pomorskiego. Dyrektor MOPS podkreślił, że H. D. jest osobą bezdomną, co oznacza, że gminą właściwą miejscowo do udzielenia pomocy jest gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały, co wynika z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Za nieuzasadniony uznał pogląd, że H. D. ześrodkował swoją aktywność życiową na terenie Krakowa. Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, H. D. pierwszy raz z wnioskiem o pomoc do MOPS w Krakowie zgłosił się 11 grudnia 2012 r. Jako miejsce swojego noclegu zadeklarował mieszkanie znajomej przy al. [...]. Klient w tym okresie posiadał zameldowanie na pobyt stały w Drawsku Pomorskim przy ul. [...]. Jak podawał, lokal ten opuścił kilka lat temu z powodu złych warunków bytowych (konflikt z innymi lokatorami) oraz celem poszukiwania pracy poza miejscem stałego zameldowania.
Od kilku lat deklaruje pobyt w Krakowie. W ostatnich latach otrzymał wsparcie od znajomej – K. R., która zamieszkuje w lokalu przy al. [...] w Krakowie. W trakcie prowadzonych postępowań administracyjnych H. D. nigdy nie deklarował stałego zamieszkiwania w ww. lokalu - spał na prowizorycznym posłaniu w kuchni.
Natomiast pomimo posiadania zameldowania na pobyt stały w lokalu, H. D. nie mógł w nim zamieszkać z powodu zajmowania go przez osoby trzecie. Potwierdzenie tego faktu znajduje się w aktach sprawy - pismo z MGOPS z 21 lutego 2013 r. (karta 57 akt administracyjnych). Ponadto, 14 kwietnia 2013 r. H. D. złożył oświadczenie, z którego wynika, że w lokalu przy al. [...] spędza tylko zimy, w lecie przebywa głównie w gospodarstwach rolnych w okolicach Krakowa (karta 58 akt administracyjnych).
Ponadto, 30 kwietnia 2013 r. GMOPS w Drawsku Pomorskim wydał decyzję przyznającą pomoc w formie zasiłku okresowego dla H. D. na okres od stycznia do marca 2013 r. i wskazał na jego bezdomność. Tym samym, organ uznał się za organ właściwy do udzielania pomocy.
Odnosząc się do kwestii podjęcia przez H. D. leczenia specjalistycznego Dyrektor MOPS w Krakowie zauważył, że jednym z zadań pomocy społecznej jest praca socjalna z klientem, którą ma na celu poprawę sytuacji bytowej, materialnej i zdrowotnej, niezależnie od miejsca pobytu. W trakcie diagnozy sytuacji H. D. ustalono, że wymaga on oceny stanu zdrowia, a w dalszej kolejności podjęcia leczenia specjalistycznego. W wyniku działań pracownika socjalnego H. D. podjął leczenie w obecnym miejscu pobytu tj. w Krakowie.
Na koniec, Dyrektor MOPS w Krakowie zaznaczył, że twierdzenie strony przeciwnej, że H. D. w Krakowie ześrodkował swoje sprawy życiowe, gdyż korzysta z opieki zdrowotnej, pracy socjalnej oraz pomocy w formie posiłków nie ma znaczenia wobec uznania H. D. za osobę bezdomną. Badanie zamiaru pobytu osoby bezdomnej w danej miejscowości jest bezprzedmiotowe, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 października 2010 r., I OW 111/10: "skład orzekający podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż w przypadku osoby bezdomnej, nie może być mowy o miejscu zamieszkania, nie bada się zatem jej zamiaru stałego pobytu, ale ustala się tylko jej status (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1659/09; postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt I OW 30/08)".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Spór w rozpoznawanej sprawie ma charakter sporu negatywnego i dotyczy ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku H. D. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego.
Zgodnie z definicją zawartą w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, "osoba bezdomna" to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Z kolei stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), "lokalem" jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, lokal w którym aktualnie zamieszkuje H. D. jest lokalem w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów... Strony sporu nie kwestionują, że nadaje się on do zamieszkania i nie można uznać, że jest on pomieszczeniem przeznaczonym do krótkotrwałego pobytu osób. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób korzystania z lokalu (przede wszystkim nocleg) nie zmienia faktu, że jest on lokalem mieszkalnym.
H. D. występując o różne świadczenia pomocy społecznej stale posługuje się adresem: al. [...] (najstarszy protokół z ustnego zgłoszenia podania o udzielenie pomocy datowany jest na 11 grudnia 2012 r., k. 3 akt administracyjnych MGOPS) a między stronami sporu kompetencyjnego nie jest sporne, że od kilku lat przebywa na terenie Krakowa, tam też wykonuje prace dorywcze. Ponadto, z opinii psychologicznej z 8 sierpnia 2013 r. (k. 99 akt administracyjnych MOPS) wynika, że H. D. "mieszka u znajomych w Krakowie". Dopiero w sytuacjach konfliktowych nocuje poza wskazanym adresem. Wyraźnie jest również zaznaczone, że "nie chce mieszkać" w Drawsku Pomorskim.
Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie pozwala uznać H. D. za osobę bezdomną. Pomimo wymeldowania, zamieszkuje on w lokalu mieszkalnym, co oznacza, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Z tego względu, organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego należy ustalić na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to znaczy według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Brak uznania H. D. za osobę bezdomną powoduje, że w sprawie nie znajduje zastosowania pogląd NSA zawarty w postanowieniu z 13 października 2010 r., I OW 111/10 a przytoczony przez Dyrektora MOPS w Krakowie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a. wskazuje Prezydenta Miasta Krakowa jako organ właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku H. D. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego.