Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 28 października 2010 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Rumi wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Gminą Miasta Ciechanowa – Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Ciechanowie, a Gminą Miasta Rumi – Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Rumi w sprawie rozpatrzenia wniosku D. P. dotyczącego przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego.
W uzasadnieniu stwierdzono, że postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2010 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Rumi, uznał się za niewłaściwy we wskazanej sprawie i przekazał dokumentację według właściwości do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ciechanowie. D. P. wraz ze swym konkubentem J. M. zameldowanym na pobyt stały w Ciechanowie przy ul. [...] oraz ośmiorgiem dzieci przebywają w Domu dla Osób Bezdomnych i Najuboższych w T., gmina Regimin od stycznia 2008 r., gdzie są czasowo zameldowani.
D. P. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ciechanowie, jej dzieci uczęszczają do szkół w Ciechanowie i w Regiminie, tam się leczą i tam cała rodzina pozostaje z zamiarem stałego pobytu. Zdaniem wnioskodawcy gmina właściwa ze względu na miejsce ostatniego zameldowania jest zobowiązana ewentualnie do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenie – art. 101 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), nie jest więc ona właściwa do wydawani decyzji w sprawie przyznania świadczenia D. P. Pismem z dnia 8 września 2010 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ciechanowie uznał się za niewłaściwy do rozpoznania wniosku D. P. złożonego w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Rumi, wskazując, iż J. M. od 23 lat nie ma stałego meldunku w Ciechanowie, a losy rodziny są związane z Gminą Regimin.
W ocenie składającego wniosek o rozpoznanie sporu stanowisko to jest wadliwe bowiem zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Ze względu na fakt, że wnioskodawczyni zameldowana jest na stałe w Rumi, a jej konkubent w Ciechanowie, stosownie do art. 101 ust. 7 Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Rumi jest ustawowo zobowiązany do refundacji pomocy finansowej udzielonej na rzecz osoby bezdomnej po otrzymaniu noty obciążeniowej w pełną dokumentacją, a nie do jej udzielenia na rzecz wnioskodawców w drodze decyzji administracyjnej. Przesądza to o właściwości Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ciechanowie.
W odpowiedzi na wniosek Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ciechanowie stwierdził, że ani D. P. ani jej dzieci nigdy nie były zameldowane w Ciechanowie. Zarejestrowanie w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ciechanowie nie przesądza faktu zamieszkiwania w Ciechanowie, gdyż Urząd ten jest właściwy m.in. dla mieszkańców gminy Regimin. Życie całej rodziny koncentruje się w miejscowości Trzcianka – gmina Regimin. Zaznaczono, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. [...], w wyniku sporu o właściwość pomiędzy Kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Regiminie a Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ciechanowie wskazało Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej w Regiminie jako właściwy do załatwienia świadczenia na rzecz J. M. – konkubenta D. P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej przyznania świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s., ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że zasadą jest, iż o właściwości miejscowej organów gminy (wójta, burmistrza, kierownika ośrodka pomocy społecznej) decyduje miejsce zamieszkania strony, określone w art. 25 k.c. Jedynie, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zamieszkania. O właściwości organu gminy we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a ustawy, rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009 s. 396; W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010 s. 402).
Stosownie do art. 6 pkt 8 u.p.s., za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w tym lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że D. P. nie jest osobą bezdomną w rozumieniu powołanych przepisów, bowiem zameldowana jest na pobyt stały w Rumii przy ul. [...], a organy nie ustaliły, że w lokalu tym nie ma możliwości zamieszkania. Okoliczność, że przebywa ona wraz ze swoją rodziną w Domu dla Osób Bezdomnych i Najuboższych w T., gmina Regimin, nie może przesądzać o tym, iż jest ona osobą bezdomną. W sprawie nie zachodzi zatem przypadek określania właściwości w oparciu o art. 101 ust. 2 u.p.s.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie przyjmuje się, że właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z art.101 ust. 1 u.p.s., ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach k.c., który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru winno być oparte o kryteria zobiektywizowane (postanowienie NSA z 14 maja 2009 r., I OW 23/09). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swej aktywności życiowej w określonej miejscowości (postanowienie NSA z 10 lutego 2009 r., I OW 164/08). Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym i wola (zamiar) stałego pobytu (S. Nitecki: Pomoc społeczna procedury i tryb przyznawania świadczeń, wyd. 2, Wrocław 2010 s. 54). W niniejszej sprawie D. P. od 17 lipca 2007 r. zamieszkuje wraz z rodziną – to jest konkubentem i ośmiorgiem dzieci w T. gmina Regimin. Ześrodkowała tam swe osobiste i rodzinne interesy i przebywa w tam z zamiarem stałego pobytu w rozumieniu art. 25 k.c. niezależnie od tego, że niektóre jej dzieci uczęszczają do szkół w Ciechanowie, gdzie zresztą ona sama zarejestrowała się Powiatowym Urzędzie Pracy.
Niebagatelne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, iż konkubent strony J. M., zamieszkujący wspólnie z nią i jej dziećmi, był ostatnio stale zameldowany w Ciechanowie przy ul. [...]. Niedopuszczalna jest więc sytuacja, aby kryterium ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały – innego dla D. P. i innego dla jej konkubenta J. M., którzy jednak w myśl art. 6 pkt 14 u.p.s. muszą być traktowani jak rodzina, wskazywało dla tej samej rodziny dwa różne organy właściwe do rozpoznania jej wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Tak więc niezależnie od kryterium miejsca zamieszkania, także na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s. – to gmina, na terenie której w Domu dla Osób Bezdomnych i Najuboższych zamieszkuje rodzina winna być właściwa dla załatwienia sprawy dotyczącej przyznania świadczeń z pomocy społecznej.
Rozpoznanie sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego polega na wskazaniu spośród dwóch organów pozostających w sporze organu właściwego. W niniejszej sprawie, żaden z organów pozostających w sporze nie jest właściwy do rozpoznania wniosku D. P. Zauważyć należy, iż organ któremu w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 65 k.p.a. przekazano według właściwości wniosek strony może uwolnić się od jego rozpatrzenia tylko występując do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozpatrzenie sporu o właściwość bądź sporu kompetencyjnego. W niniejszej sprawie pismem z dnia 8 września 2010 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ciechanowie, któremu postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2010 r. przekazano sprawę według właściwości, uznał się za niewłaściwy do rozpoznania wniosku D. P. złożonego w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Rumi, tym samym odmówił rozpatrzenia tego wniosku bez wszczęcia sporo o właściwość przed NSA. Pismo z 8 września 2010 r. w rzeczywistości stanowiło postanowienie, o którym mowa w art. 65 k.p.a. O charakterze aktu lub czynności organu administracji publicznej nie może przesądzać forma zewnętrzna (nazwa nagłówkowa, czy jej brak), a wyłącznie treść pisma (art. 222 k.p.a.). Na postanowienie z art. 65 k.p.a. służy zażalenie. Stosownie do art. 126 k.p.a. do postanowień na które służy zażalenie stosuje się m. In. art. 156-159 k.p.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezależnie od tego, iż nie może wskazać organu właściwego do załatwienia sprawy, wydane bez podstawy prawnej postanowienie z dnia 8 września 2010 r. Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ciechanowie, musi zostać wycofane z obrotu prawnego – por. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., II OW 6/08.
Skoro, żaden z organów pozostających w sporze – ani Miejski Ośrodek pomocy Społecznej w Rumi, ani Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ciechanowie nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku D. P. na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w punkcie 1 postanowienia. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 193 i art. 64 § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 postanowienia.