Uzasadnienie
Prezydent Olsztyna wnioskiem z dnia 3 listopada 2020 r. na podstawie art. 4 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "p.p.s.a.", wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem O[...] a Starostą Powiatu O[...] przez wskazanie Starosty Powiatu O[...] jako powiatu właściwego do ponoszenia kosztów na opiekę i wychowanie małoletnich dzieci: F[...]urodzonego w dniu 19 października 2006 r., M[...] urodzonego w dniu 15 kwietnia 2011 r. i M [...] urodzonej w dniu 7 grudnia 2014 r., umieszczonych po raz pierwszy w pieczy zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Olsztynie III Wydział Rodzinny i Nieletnich.
W uzasadnieniu Prezydent O[...] wskazał, że w dniu 9 września 2020 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Olsztynie wpłynęło pismo Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O[...] (znak: P[...]), w którym przekazano postanowienie Sądu Rejonowego w Olsztynie III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 8 września 2020 r., III Nsm 1036/20 o udzieleniu zabezpieczenia przez umieszczenie małoletnich dzieci: F[...], M[...] i M[...]w systemie pieczy zastępczej. W odpowiedzi na powyższe pismo Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O[...] zakwestionował ustalenia Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O[...], z uwagi na znaną organowi tożsamość matki dzieci, zgodnie z art. 191 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r., poz. 821), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.w.r.". Okoliczności te zostały podniesione w piśmie do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O[...] z dnia 10 września 2020 r. (znak M[...]).
Wskazano nadto, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż faktycznym miejscem zamieszkana dzieci przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej była miejscowość O[...]2, 1[...], położona na terenie powiatu o[...]. Jednocześnie ustalono, że matka dzieci we wniosku o przyznanie świadczenia "Dobry Start" wskazała miejsce zamieszkania: O[...]. W tej sytuacji powyższy wniosek Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O[...] pismem z dnia 8 września 2020r. (znak M[...]) przekazał zgodnie z właściwością do rozpoznania Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w D[...].
Nadto ustalono, że M[...]– matka dzieci, zapisała od dnia 1 września 2020 r. dwójkę dzieci: F[...]do ósmej klasy Szkoły Podstawowej nr 3 w D[...], a M[...] do drugiej klasy Szkoły Podstawowej w O[...]. W związku z powyższym uznano, że dzieci przed umieszczeniem w pieczy zastępczej, począwszy od sierpnia 2020 r., zamieszkiwały w O[...], 1[...] wraz ze swoją matką M[...] w mieszkaniu babki dzieci – W[...]. Organ wskazał także, że zapisanie dzieci do szkoły na terenie powiatu o[...] wskazuje, iż rodzina powróciła do swojego miejsca zameldowania i jednocześnie nie potwierdza zamiaru powrotu do O[...].
W konsekwencji powyższego, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O[...] pismem z dnia 10 września 2020 r. (znak: M[...]) poinformował Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w O[...], iż Miasto O[...] nie uznaje się jako powiat właściwy do prowadzenia postępowania i ponoszenia odpłatności za pobyt dzieci w pieczy zastępczej.
Dalej wnioskodawca wskazał, że w dniu 1 września 2020 r. otrzymał pismo z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O[...] (znak P[...]) z załączoną notatką służbową z przeprowadzonej rozmowy z dnia 6 sierpnia 2020 r., z której wynika, iż pracownicy socjalni Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D[...]udali się do środowiska w związku ze zgłoszeniem o nieprawidłowościach w miejscu zamieszkania M[...]wraz z dziećmi tj. miejscowości O[...]w gminie D[...]. Z notatki wynika, iż M[...] opuściła lokal w O[...] ponieważ rozstała się ze swoim partnerem, a umowa najmowanego lokalu była na niego i zamieszkała u swojej matki. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w O[...] w oparciu o notatkę pracownika socjalnego wskazało, że właściwym do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletnich dzieci jest Miasto O[...], gdyż miejscem zamieszkania M[...] jest Miasto O[...], a D[...] jest tylko tymczasowym miejscem przebywania.
W odpowiedzi na powyższe pismo, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O[...] pismem z dnia 11 września 2020 r. (znak M[...]) wskazał, że zgodnie z art. 191 ust. 2 u.w.r., jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwym do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. Z poczynionych ustaleń wynika, iż M[...], była zameldowana na pobyt stały w miejscowości O[...], a wraz z dziećmi i konkubentem w miesiącu sierpniu 2020 r. w sposób trwały opuściła lokal zajmowany w O[...]. Świadczy o tym także fakt, iż M[...]wraz z dziećmi wróciła do swojego poprzedniego miejsca zameldowania tj. miejscowości O[...], do domu rodzinnego swojej matki – W[...]. Przemawia za tym także i to, że zapisała dzieci do szkół w miejscowości D[...]i O[...]. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O[...] ustalił nadto, że M[...]nie była zameldowana na terenie O[...].
Natomiast od dnia 30 stycznia 1986 r. do 13 lipca 2018 r. była zameldowana na pobyt stały w O[...] w gminie D[...]. Nadto ustalono, że w związku ze zmianą miejsca zamieszkania M[...] i jej dzieci, została zamknięta procedura Niebieskiej Karty prowadzona przez Zespół Interdyscyplinarny w O[...]. Jednocześnie M[...] w O[...] nie posiadała zatrudnienia i nie dysponowała tytułem prawnym do innego lokalu mieszkalnego w tym mieście. Od sierpnia 2020 r. M[...] zmieniła miejsce zamieszkania. Wyprowadziła się z O[...] do miejscowości O[...], która również jest ostatnim miejscem jej zameldowania na pobyt stały.
Dalej w uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zamieszkanie jest więc prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. O stałości pobytu rozstrzyga takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przepisy u.w.r. regulują natomiast kwestię związaną z trudnościami jakie mogą zaistnieć przy ustalaniu miejsca zamieszkania dzieci przed umieszczeniem w pieczy zastępczej, wskazując na miejsce ostatniego zameldowania na pobyt stały. Wnioskodawca wskazał, że tym przypadku będzie to także powiat o[...], na terenie którego położona jest miejscowość O[...].
Jednocześnie podkreślono, że mając na uwadze dobro małoletnich dzieci Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O[...] uznał, iż do czasu rozstrzygnięcia kwestii powiatu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt dzieci w pieczy zastępczej zachodzi konieczność uzgodnienia powiatu do realizacji postanowienia sądowego. W dniu 14 września 2020 r. Ośrodek otrzymał informację, że w dniu 11 września 2020 r. dzieci: M[...] i F[...] zostały umieszczone w Domu dla Dzieci – Z[...], natomiast M[...] została umieszczona w Rodzinnym Domu Dziecka M[...] i L[...]zamieszkałych w S[...]. Końcowo, odnosząc się do argumentacji Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O[...] i faktu, że Powiat O[...] poddaje w wątpliwość miejsce zamieszkania M[...], wnioskodawca wskazał, iż w takiej sytuacji właściwym byłoby wskazanie powiatu właściwego według ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały matki dzieci, stosownie do art. 191 ust. 2 u.w.r., którym jest Powiat O[...].
W odpowiedzi na powyższy wniosek o rozstrzygniecie sporu o właściwość Starosta Powiatu O[...] wniósł o:
- - wskazanie Prezydenta O[...], jako miasta na prawach powiatu, będącego właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich F[...], M[...]oraz M[...];
- - włączenia w akta sprawy i przeprowadzenie dowodu z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z dnia 18 listopada 2020 r. zarejestrowanego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. I OW 312/20, dotyczącego sporu o właściwość pomiędzy Starostą O[...] i Prezydentem O[...].
W uzasadnieniu Starosta Powiatu O[...] podtrzymał w całości stanowisko zawarte we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z dnia 18 listopada 2020 r., I OW 312/20 i wskazanie Miasta O[...], miasta na prawach powiatu, jako właściwego w sprawie. Dodatkowo podkreślono, iż jest nadużyciem wskazywanie, że zapisanie dzieci do szkoły w jakikolwiek sposób definiuje miejsce zamieszkania. Zachowanie takie odpowiada jedynie realizacji obowiązku szkolnego. Z takim argumentowaniem w sprzeczności stoją okoliczności, iż matka dzieci ubiegając się o świadczenie "Dobry Start" wystąpiła do MOPS w O[...], co nie było przypadkowe, bo to właśnie O[...] jest miejscem zamieszkania matki dzieci, a O[...] było jedynie miejscem czasowego pobytu, związanego z utratą wynajmowanego w O[...] mieszkania. Pobocznie organ wskazał, iż matka dzieci we wniosku o świadczenie musiała wskazać jakieś miejsce zamieszkania, bez możliwości wskazania miejsca pobytu.
Przy czym istotne jest, iż wniosek ten matka dzieci skierowała do MOPS w O[...], co wskazuje na przejściowość jej pobytu w O[...]. Organ nie zgodził się tezą wnioskodawcy, iż matka dzieci wróciła z dziećmi do swojego poprzedniego miejsca zamieszkania w O[...]. Wskazał, że od czasu zamieszkiwania matki dzieci w O[...], do chwili pobytu wakacyjnego w O[...], matka dzieci, a w szczególności same dzieci bezsprzecznie zamieszkiwały w O[...]. Podobnie za chybiony uznano argument związany z zameldowaniem matki dzieci w Orzechowie. Podkreślono, iż zameldowanie to, z czym zgadza się także wnioskodawca, ustało w lipcu 2018 r. i jedynie potwierdza zerwanie przez matkę dzieci wszystkich więzi związanych z jej wcześniejszym zamieszkiwaniem w O[...]. W tym kontekście wskazano także, iż wnioskodawca błędnie identyfikuje miejsce zameldowania matki z miejscem zameldowania dzieci. Z okoliczności nie wynika natomiast aby dzieci: F[...], M[...] oraz M[...]były związane faktycznie, czy prawie z miejscowością O[...].
Organ wskazał także, że wnioskodawca ma wiedzę i rozeznanie na temat częstych zmian miejsca zamieszkania rodziców dzieci, właśnie z powodu pewnych dysfunkcji rodzinnych, związanych z brakiem stałego zatrudnienia matki dzieci i środków na płatności czynszu najmu mieszkania, co też skutkowało wakacyjnym pobytem matki i dzieci w O[...]. Organ zakwestionował także prawidłowość wywodu wnioskodawcy na temat miejsca zamieszkania. Wskazał, iż przy przebywaniu matki wraz z dziećmi w O[...] brak jest elementu wolicjonalnego, tj. animus. Podkreślono, że przed pobytem wakacyjnym w O[...] miejscem zamieszkania dzieci i matki był O[...], element wolicjonalny nie został utracony przez wakacyjny pobyt w O[...], czego dowodzi fakt powrotu po wakacjach na obszar gminy O[...] i zamieszkania na osiedlu T[...]które położone jest około 100 m. od tablicy wyznaczającej granice administracyjne miasta O[...].
W ocenie organu wnioskodawca pomijając ów element stanu sprawy, dla własnego interesu prawnego i wbrew ustawie, próbuje ustalać miejsce zamieszkania w wakacyjnym pobycie w O[...], będącym też okresem poszukiwania kolejnego mieszkania w O[...], ze spełnieniem tego na osiedlu T[...]na granicy miasta O[...], negując jednocześnie wieloletnie zamieszkiwanie w O[...] przed wydaniem orzeczenia o umieszczeniu dzieci w pieczy zastępczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór jaki zaistniał pomiędzy Miastem O[...], miastem na prawach powiatu a Powiatem O[...] jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej. Trafnie w toku postępowania wskazywano, iż właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia powyższych wydatków określa art. 191 u.w.r. Zgodnie z treścią tegoż przepisu, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2).
Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Z powyższego wynika, iż pierwszym kryterium, które należy zastosować dla wskazania powiatu właściwego do ponoszenia ww. wydatków jest miejsce zamieszkania dzieci przed ich umieszczeniem w pieczy zastępczej. Zastosowanie kolejnego kryterium, tj. ustalenie powiatu właściwego w sprawie wg. miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, staje się aktualne dopiero wówczas, gdy nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania małoletniego.
Należy przy tym zauważyć, iż przepisy u.w.r. posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania dziecka", nie definiują tego pojęcia, a to oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z art. 26 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "k.c.". Przepis ten wskazuje, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.
Z okoliczności badanej sprawy wynika, iż umieszczenie po raz pierwszy ww. małoletnich w pieczy zastępczej nastąpiło w dniu 11 września 2020 r., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w O[...] z dnia 8 września 2020 r. Daty te mają kluczowe znaczenie dla możliwości wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletnich w pieczy zastępczej na podstawie kryterium miejsca zamieszkania dzieci. Nie ulega wątpliwości, iż M [...]i M[...] wraz z małoletnimi dziećmi w latach 2014 – 2020 zamieszkiwali w O[...] wynajmując kolejno mieszkania. Ostatnie miejsce ich zamieszkiwania w O[...] znajdowało się w lokalu przy ul. Z[...]. Lokal ten opuścili w dniu 30 czerwca 2020 r. z uwagi na kłopoty finansowe (brak środków na opłacanie czynszu). M[...] wyjechał wówczas do K[...] w sprawach związanych z pracą zarobkową, a M[...] wraz z małoletnimi dziećmi zamieszkała z domu rodzinnym należącym do jej matki, położonym w miejscowości O[...], w gminie N[...], w powiecie o[...].
Miejsca tego nie traktowała jednak jako kolejnego miejsca zamieszkania, nie wiązała z nim planów na dalsze życie. Pobyt w Or[...] miał charakter wakacyjny. W dniu 10 sierpnia 2020 r. M[...] i M[...] zawarli umowę najmu lokalu mieszkalnego położonego w B[...], w gminie S[...], w powiecie o[...]. Umowa została zawarta na okres od 10 września 2020 r. do 1 września 2021 r. M[...]powrócił z K[...]w dniu 7 września 2020 r. i zamieszkał wspólnie z M[...]w wynajętym mieszkaniu. Powyższe okoliczności pozwalają uznać, iż wynajęty lokal, położony w B[...] przy ul. T[...], stał się dla M[...] i M[...] miejscem zamieszkania.
Odnosząc się do kwestii miejsca zamieszkania osoby dorosłej, organy trafnie wskazały, iż przepisy u.w.r. nie definiują tego pojęcia. Dla jego zrozumienia konieczne jest uwzględnienie przepisów Kodeksu cywilnego, które wskazują, iż miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 k.c.). Powszechnie przyjmuje się, iż o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S.Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334, a także W.Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993r. sygn. akt III CZP 76/93; PS 1995, nr 3, s. 86 – 87).
M[...] i M[...], zawierając w dniu 10 sierpnia 2020 r. umowę najmu mieszkania w B[...], dostatecznie jasno pokazali zamiar stałego pobytu w tym miejscu. Z kolei zamieszkując fizycznie w tym lokalu wypełnili drugi z koniecznych warunków dla określenia ich miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Z kolei brak zamiaru stałego pobytu w miejscowości O[...], co konsekwentnie deklarowała M[...] uznając, że pobyt w domu W[...] ma charakter wakacyjny, nie pozwala uznać, iż to O[...] stało się miejscem zamieszkania małoletnich.
Trafnie na te okoliczności wskazuje Starosta O[...], pomijając jednak, iż wynajęte w sierpniu 2020 r. mieszkanie nie znajduje się na terenie miasta O[...] lecz w powiecie o[...]. Bliskość lokalizacji tegoż mieszkania granic administracyjnych miasta O[...], nie podważa konkluzji, iż mieszkanie wynajęte przez M [...]i M[...] znajduje się w granicach administracyjnych powiatu o[...].
Powyższe wskazanie miejsca zamieszkania rodziców małoletnich dzieci, z którymi te dzieci przebywają, pozwala na gruncie art. 26 § 1 i 2 k.c. wskazać, iż miejscem zamieszkania małoletnich: F[...], M[...] i M[...], przed ich umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej była miejscowość B[...], w powiecie o[...].
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 191 ust. 1 u.w.r., wskazał Powiat O[...] jako właściwy w sprawie.