Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. Prezydent Miasta Ś. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powstałego pomiędzy nim, a Burmistrzem Miasta B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. F. o umieszczenie w domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wnioskodawca stwierdził, że do czasu umieszczenia w Schronisku "[...] ", przy ul. [...] w W., Z. F. przebywała, nie jak zostało wskazane w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego (dostarczonym z OPS B.) - w szopie, ale w domu we wsi przy ul. [...] (wcześniejszy adres domu to B. [...]). Jak wynika z oświadczenia córki H. N. – Z. F. zamieszkiwała w drewnianym domu, w którym znajdują się dwa pokoje oraz kuchnia. Dom ogrzewany jest piecem, posiada przyłącza energii elektrycznej, a toaleta i woda znajdują się na zewnątrz. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1610, ze zm.) - za lokal mieszkalny uważa się lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.
Wobec tego, zamieszkiwanie dotychczas przez Z. F. w domu przy ul. [...] nie może być traktowane jako krótkotrwały pobyt, gdyż zajmowany przez nią dom spełniał rolę odmienną od internatów, burs, czy hoteli i nie służył on Z. F. realizacji celów turystycznych, czy wypoczynkowych tylko do realizacji potrzeb życiowych, w tym mieszkaniowych. W B. koncentrowało się jej centrum życiowe. Ponadto, dom ma nadany adres do korespondencji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazywał na ten adres emeryturę Klientki. Organ dodał, że osobie starszej, wymagającej opieki osoby drugiej powinny być w pierwszej kolejności (zgodnie z zasadami i przepisami pomocy społecznej) zapewnione usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania. Przy pomocy opiekunki domowej i pracownika socjalnego można poprawić jakość zamieszkiwania (wsparcie finansowe, usługi), gdyż odrywanie klienta od domu, lokalnego środowiska i wnioskowanie o umieszczenie w instytucji, następuje po wyczerpaniu wszelkich możliwości pomocy społecznej i jest ostatecznością.
Od dzieciństwa miejscem zamieszkania Z. F. są B., w gminie B.. W domu przy ul. [...] Z. F. zamieszkiwała od 20 lat z konkubentem R. S., z którym prowadziła wspólne gospodarstwo domowe. H. N. (córka) wskazała, że systematycznie razem ze swoją córką i wnuczką spędzała wakacje u mamy w domu przy ul. [...]. Faktem jest, że Z. F. była krótko zameldowana w Ś., w mieszkaniu swojej córki, jednak nigdy nie wyrażała woli stałego pobytu w Ś., gdyż po upływie dwóch miesięcy od czasu zameldowania wróciła do swojego partnera życiowego, do B., a córka wymeldowała matkę ze swojego mieszkania w 2009 r. Wobec wskazanych okoliczności Gminę B. uznać należy za miejsce zamieszkania Z. F., gdyż – zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego - miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują występujące łącznie dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości (corpus, tj. czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus, tj. czynnik wewnętrzny).
Jeżeli jedna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. W przypadku Z.F., oba te czynniki występują, co potwierdza jej córka H. N. oraz sołtys B. G. K.. Nie można więc podzielić stanowiska Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. i uznać Z. F. za osobę bezdomną, gdyż w świetle z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769), za osobę bezdomną uznaje się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkuiącą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Dla uznania danej osoby za bezdomną konieczne jest spełnienie przesłanek z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej w koniunkcji, co w przypadku Z. F. nie występuje.
Dom, w którym mieszkała Z. F. wraz z konkubentem, spełniał wymogi przewidziane w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, a Z. F. dopiero po śmierci konkubenta przestała sobie radzić samodzielnie w dotychczasowym miejscu zamieszkania i dom w krótkim czasie uległ znacznemu zniszczeniu. W konsekwencji Z. F. w dniu [...] czerwca 2017 r. złożyła w B. podanie o umieszczenie w domu pomocy społecznej, a następnie została skierowana do Schroniska "B." przy ul. [...] w W.. Nie można więc uznać, że w dniu złożenia wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej Z. F. była osobą bezdomną. Właściwość miejscowa powinna więc zostać ustalona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Wobec tego gminą właściwą miejscowo do załatwienia wskazanej sprawy jest Gmina B..
W odpowiedzi udzielonej przez Burmistrza Miasta B., zawartej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r., wskazano, że wnioskodawca swoją wiedzę, którą prezentuje w uzasadnieniu na temat warunków mieszkaniowych Z. F., oparł na oświadczeniu córki – H. N.. Z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, który został sporządzony przez Pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wynika wprost, że "dom" Z. F. jest szopą z brakiem dostępu do bieżącej zimnej wody, nie wspominając już o ciepłej, jak również występuje brak WC. Z kwestionariusza można wyczytać, że przedmiotowy "dom" stanowi rozpadającą się szopę (komórka niewielka). Oznacza to jednoznacznie, że "dom", w którym zamieszkiwała Z. F., nie spełnia wymogów ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, co zostało naocznie stwierdzone przez Pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B.. Wnioskodawca warunki mieszkaniowe Z. F. opiera na oświadczeniu córki H. N., które jest sprzeczne z wydaną decyzją o wymeldowaniu Z. F. z pobytu stałego, z lokalu położonego w Ś. przy ul. [...] z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano wprost, że córka H. N.: "nie zna nowego miejsca przebywania strony".
Oznacza to, że córka nie ma kontaktu ze swoją matką, nie może więc mieć wiedzy na temat jej zasobu mieszkaniowego. Oświadczenie córki w stosunku do wydanej decyzji jest sprzeczne, a tym samym mało wiarygodne. W zaistniałej sytuacji Z.F. jest osobą bezdomną zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Osoba bezdomna, to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Z. F. nie mieszkała w lokalu mieszkalnym w rozumieniu ustawy tylko w szopie, co zostało stwierdzone naocznie. W zaistniałej sytuacji - zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej - sprawą Z. F. powinna się zająć gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały tj. Ś..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) - dalej ppsa, wynika m.in., że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi. W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Ś. a Burmistrzem Gminy B., które to organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, dlatego właściwym do jego rozstrzygnięcia jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej).
Z Kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego sporządzonego przez pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w dniu [...] czerwca 2017 r. wynika, że cyt.: "Z. F. przebywa w szopie z dykty (komórka) przy drodze na wsi, bez dostępu do wody, en. elektrycznej i toalety." Natomiast w oświadczeniu złożonym pracownikowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Ś. w dniu [...] czerwca 2017 r., córka Z. F. H. N. – zamieszkała w Ś. - stwierdziła m.in., że cyt.: "Mieszkali w domu drewnianym 2-pokoje z kuchnią ogrzewanym piecami, mieli energ. elektryczną toaleta i woda na zewnątrz, uprawiali działkę wokół domu." Taki stan został potwierdzony w notatce służbowej sporządzonej przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Ś. w dniu [...] czerwca 2017 r. z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z sołtysem B. w dniach [...] i [...] czerwca 2017 r.
Z przedstawionych ustaleń faktycznych wynika, że Z. F. zamieszkiwała w przeszłości w drewnianym budynku, który uległ znacznemu zniszczeniu, przez co został określony podczas wywiadu środowiskowego, jako szopa z dykty (komórka). Ustalenia Ośrodka pomocy ze Ś. nie podważyły ustaleń faktycznych pracownika Ośrodka pomocy w B., zwłaszcza że ustalenia Ośrodka w Ś. nie precyzują aktualnego stanu budynku w czerwcu 2017 r. Przy tak ustalonych okolicznościach faktycznych, użyte przez pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. stwierdzenie: "szopa z dykty", wyklucza uznanie jej w okolicznościach niniejszej sprawy za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy w zw. z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, dlatego należy uznać Zofię Florkowską za osobę bezdomną w rozumieniu powołanego art. 6 pkt 8.
Tym samym, w rozpatrywanej sprawie znajduje zastosowanie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Jeżeli więc ostatnim miejscem zameldowania Z. F. było Ś., to ta Gmina jest właściwa miejscowo do rozstrzygnięcia wniosku Z. F. o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.