Uzasadnienie
Wnioskiem złożonym w dniu 6 listopada 2017 roku działający z upoważnienia Burmistrza Miasta R. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w R. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta O. poprzez wskazanie Prezydenta Miasta O. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. O. o pomoc finansową oraz wydanie skierowania do Domu Samotnej Matki i Dziecka w R. Ś. W uzasadnieniu wskazano, że A. O., przebywając w Domu Matki i Dziecka w O., zwróciła się w dniu 8 sierpnia 2017 roku do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z prośbą o pomoc finansową. W dniu 15 września 2017 roku wniosła też o skierowanie jej do Domu Samotnej Matki w R. Ś. W trakcie mającego miejsce w tym samym dniu wywiadu środowiskowego oświadczyła, że swoje centrum życiowe wiąże z miejscowością R. Organ podał, że trzy dni później - 18 września 2017 roku - A. O. opuściła Dom Matki i Dziecka w O., informując, że wynajęła mieszkanie przy ul. S. [...] w K.-K. W ocenie wnioskującego organu nie sposób przyjąć, że miejscem zamieszkania strony wnioskującej o przyznanie świadczenia jest R., nie można bowiem poprzestawać wyłącznie na jej oświadczeniach. Zważyć należy, że strona nie ma fizycznej możliwości zamieszkania w R. Zdaniem organu należy również wziąć pod uwagę sprzeczne do złożonego oświadczenia, czynności podejmowane przez stronę, tj. wynajęcie mieszkania w K.-K. oraz ubieganie się o skierowanie do Domu Samotnej Matki w R. Ś. Organ przyznał, że ostatnim miejscem zameldowania strony jest R., jednak dodał, że w jego ocenie nie przesądza to o miejscu jej zamieszkania. Powołał się m. in. na oświadczenie zamieszkałej pod tym adresem babci strony o tym, że wnuczka nie ma możliwości powrotu do miejsca zameldowania. W ocenie organu strona wnioskująca o przyznanie świadczeń nie ma też statusu osoby bezdomnej. Tym samym zdaniem organu właściwym jest Prezydent Miasta O. W odpowiedzi na wniosek, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta O. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. wniósł o wskazanie Burmistrza R. jako właściwego w sprawie. W ocenie organu okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że strona wnioskująca o przyznanie świadczenia posiada centrum spraw życiowym w miejscowości R. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji w sprawie rozpoznania wniosku A. O. o pomoc finansową i skierowanie do Domu Samotnej Matki i Dziecka w R. Ś. Punkt wyjścia do dalszych rozważań stanowią przepisy art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017, poz. 1769 ze zm., dalej: u.p.s.), które określają właściwość miejscową organów w sprawach z zakresu pomocy społecznej.
Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego, który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania w świetle wskazanego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny, czyli fakt przebywania i wewnętrzny, czyli zamiar stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. Zamiar stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli, ponieważ nie jest czynnością prawną. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Od zasady tej został ustanowiony wyjątek wobec osób bezdomnych - w przypadku takich osób właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Definicja legalna pojęcia osoby bezdomnej została zawarta w art. 6 pkt 8 u.p.s. Zgodnie z treścią tego przepisu jest to osoba niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Natomiast na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1610) przez lokal mieszkalny należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, przy czym nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że wnioskodawczyni posiada od 2007 roku stałe miejsce zameldowania w miejscowości R., jednak od 2011 roku nie mieszka pod adresem zameldowania i nie ma możliwości powrotu pod ten adres (por. k. 2b i 2c akt adm.). Ponadto jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym, nie sposób bowiem jednoznacznie wskazać miejsca, które stanowi jej ugruntowane miejsce życiowe. Od 2011 roku aż do kwietnia 2017 roku przebywała w Domu Dziecka w G. Potem trafiła do Domu Matki i Dziecka w O., gdzie przebywała – z kilkunastodniową przerwą - od dnia 29 lipca 2017 do 22 września 2017 roku. W trakcie pobytu w tej ostatniej placówce podjęła próbę zamieszkania wraz z partnerem w K.-K. – na krótki czas, niezbędny na odbycie wizyty u lekarza. W trakcie pobytu w K.-K. trafiła do szpitala z powodu przemocy doznanej ze strony partnera i jego rodziny. Po opuszczeniu szpitala przebywała w K.-K. przez kilka dni, znajdując schronienie m. in. na klatkach schodowych, po czym wróciła do Domu Matki i Dziecka w O. (por. k. 5 i 6 akt adm.). Przebywała tam aż do 22 września 2017 roku. Ze złożonego oświadczenia wynika, że następnie udała się ponownie do K.-K., gdzie miała zamiar zamieszkać z partnerem (por. k. 16 akt adm.). Powyższe okoliczności oraz fakt, że wnioskodawczyni nie wycofała wniosku o skierowanie do Domu Matki i Dziecka w R. Ś., nie pozwalają w ocenie NSA na uznanie jej za osobą zamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, w szczególności za taki lokal nie można uznać pokoju zajmowanego w Domu Matki i Dziecka w O. (por. np. postanowienie NSA z 3 marca 2017 r., sygn. akt I OW 227/16). A. O. nie ma też możliwości zamieszkania w miejscu zameldowania na pobyt stały. W tej sytuacji trzeba uznać wnioskodawczynię za osobę bezdomną.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 2 u.p.s. wskazał Burmistrza R. jako organ właściwy w sprawie.