Postanowienie NSA z 24 czerwca 2021 r., I OW 331/20

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Prezydentem Miasta K. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku T. M.

Sprawa

w sprawie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy w sprawie.

Skład

Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska przewodniczący
Sędzia NSA Maciej Dybowski
Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska sprawozdawca

Uzasadnienie

Pismem z [...] grudnia 2020 r. Prezydent Miasta S. (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tym organem a Prezydentem Miasta K. (Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w K.) poprzez wskazanie Prezydenta Miasta K. jako organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej przyznającej zasiłek celowy.

W uzasadnieniu Prezydent Miasta S. wskazał, że [...] listopada 2020 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. przesłał wywiad środowiskowy przeprowadzony z T. M., który zwrócił się z prośbą o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. Wnioskodawca jest osobą bezdomną, ostatni adres zameldowania na pobyt stały posiada na terenie gminy S. Od wielu lat przebywa w K., a obecnie zamieszkuje altankę działkową przy ul. [...]. W związku z tym, że altanka zaopatrzona jest w prąd, ogrzewanie i posiada dostęp do wody, wystąpiono z pismem do Miejskiego Ośrodka Pomocy w K. z prośbą o udzielenie informacji, czy powyższa altana spełnia warunki określone w art. 2 ust 1 pkt 5a ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z nadesłanej odpowiedzi wynika, że zajmowana altana spełnia formalne warunki określające tymczasowe pomieszczenie – T. M. posiada umowę dzierżawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Prezydent Miasta S. stwierdził, że aktualne centrum życiowe wnioskodawcy znajduje się na terenie gminy K., gdzie przebywa od ponad 10 lat. Wnioskodawca poczynił starania do poprawy swojej sytuacji bytowej poprzez zmianę miejsca pobytu z Przytuliska dla Bezdomnych Mężczyzn na altanę działkową, która znajduje się przy ul. [...] w K. Dlatego też Prezydent Miasta S. uznał, że nie jest organem właściwym do załatwienia sprawy z uwagi na fakt, że altanka spełnia potrzeby mieszkaniowe. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a T. M. od wielu lat nie mieszka w S. Prezydent Miasta S. nie zgodził się przy tym z argumentacją zawartą w piśmie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, tj. że altanka działkowa nie ma wpływu na fakt, że wnioskodawca jest osobą bezdomną.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z [...] lutego 2021 r., znak: [...], Prezydent Miasta K. wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku T. M. jest Prezydent Miasta S. Prezydent Miasta K. stwierdził, że [...] października 2020 r. T. M. złożył wniosek o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu pieca gazowego grzewczego, butli gazowej 11 kg oraz na zakup żywności.

W dniu [...] października 2020 r. organ ustalił jego sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową, zgodnie z art. 15o ustawy dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Zawiadomieniem z [...] listopada 2020 r. przekazano według właściwości do Prezydenta Miasta S. podanie T. M. z [...] października 2020 r. w sprawie zasiłku celowego.

Na podstawie zebranych informacji ustalono, że T. M. jest osobą ubogą, bezdomną oraz długotrwale chorą. Z racji wieku (66 lat) wnioskodawca posiada uprawnienia do świadczenia w formie zasiłku stałego – jest świadczeniobiorcą świadczenia w formie zasiłku stałego i okresowego realizowanego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. T. M. ostatnie zameldowanie na pobyt stały posiadał pod adresem S., ul. [...]. Obecnie przebywa w murowanej altanie działkowej znajdującej się na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]" w K. przy ul. [...]. W zajmowanej altanie działkowej wnioskodawca posiada dostęp do prądu, wody oraz ogrzewania (obecnie: piec gazowy). Zarówno woda, jak i prąd zapewniane są przez zarządcę ogrodu działkowego. T. M. ponosi odpłatność za pobyt w altanie działkowej na zasadach ogólnych wynikających z regulaminu ogrodu działkowego.

W związku z wnioskiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o wskazanie, czy zajmowana przez T. M. altana działkowa spełnia warunki określone w art. 2 ust 1 pkt 5a ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, pismem z [...] listopada 2020 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. wskazał, że ww. altana działkowa spełnia formalnie warunki określające tymczasowe pomieszczenie z uwagi na posiadanie dostępu do wody i ustępu (znajduje się na zewnątrz altany), energii elektrycznej, możliwości ogrzania oraz gotowania posiłków oraz zapewnia co najmniej 5 m2 powierzchni mieszkalnej na jedną osobę zgodnie z art. 2 ust 1 pkt 5a powołanej ustawy.

Biorąc jednak pod uwagę fakt, że altana działkowa, zajmowana przez T. M., znajduje się na terenie Rodzinnych Ogródków Działkowych "[...]", zdaniem Prezydenta Miasta K. nie ma podstaw do uznania, że ww. przebywa w pomieszczeniu tymczasowym w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów, a jedynie posiada w obecnym miejscu pobytu warunki do komfortowego pobytu, ponieważ Rodzinne Ogródki Działkowe zapewniają działkowcom dostęp do wody oraz energii elektrycznej na podstawie odrębnych przepisów, zaś wnioskodawca poczynił starania do zorganizowania sobie możliwości przygotowania posiłków oraz ogrzania pomieszczenia.

T. M. nadal nie posiada zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, ponieważ przebywa w miejscu niemieszkalnym, jakim jest altana działkowa. Pomimo posiadania umowy dzierżawy działki zawartej z Rodzinnym Ogrodem Działkowym nie ma możliwości zamieszkania na niej, bowiem jest to sprzeczne z art. 12 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), który stanowi, że na terenie działki obowiązuje zakaz zamieszkiwania oraz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej.

W ocenie Prezydenta Miasta K., dla rozstrzygnięcia opisanej wyżej kwestii znaczenie mają przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, a zwłaszcza art. 4, zgodnie z którym ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Z przywołanego przepisu wynika, że rodzinne ogrody działkowe nie służą i nie mogą służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.

Zdaniem Prezydenta Miasta K. posiadane przez T. M. zasoby w zajmowanej altanie działkowej nie mają wpływu na fakt, że ww. jest osobą bezdomną zgodnie z art. 6 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej.

Organ podkreślił, że problematyka właściwości miejscowej organów udzielających świadczenia z pomocy społecznej uregulowana została w art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do tych regulacji, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej – właściwą miejscowo gminą, jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Według art. 6 pkt 8 powołanej wyżej ustawy, osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

W przypadku T. M. za bezsporny należy uznać fakt, że ww. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu przeznaczonym na stały pobyt ludzi (altana działkowa) i nie posiada miejsca zameldowana na pobyt stały.

Dlatego też, odnosząc się do argumentów podnoszonych we wniosku Prezydenta Miasta S., dotyczących miejsca zamieszkania T. M. na terenie Gminy Miejskiej K., Prezydent Miasta K. stwierdził, że nie znajdują one uzasadnienia wobec uznania T. M. za osobę bezdomną. Badanie zamiaru pobytu osoby bezdomnej w danej miejscowości jest bezprzedmiotowe, a ostatnim miejscem zameldowania T. M. na pobyt stały były S., ul. [...].

Organ podkreślił, że dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania. Jak wynika z przytoczonego przez Prezydenta Miasta K. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, gmina ostatniego miejsca zameldowania bezdomnego przesądza o właściwości miejscowej organu tylko w tych sprawach, w których bezdomny jest osobą ubiegającą się o świadczenie z pomocy społecznej. Ponieważ T. M. wnioskuje o pomoc w formie zasiłku celowego, to niewątpliwie wnosi o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, co wskazuje, zdaniem Prezydenta Miasta K., że gminą właściwą do załatwienia sprawy jest Gmina Miasta S., zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). W myśl art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór o właściwość występuje między Prezydentem Miasta S. i Prezydentem Miasta K., bowiem żaden z tych organów nie uznał się za właściwy do rozpoznania wniosku T. M. z [...] października 2020 r. dotyczącego przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu pieca gazowego, butli gazowej oraz zasiłku celowego na zakup żywności.

Właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.; dalej jako: "u.p.s"). W ust. 1 powołanego artykułu ustanowiono zasadę, zgodnie z którą właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. W przypadkach natomiast szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 ustawy).

Ustawodawca zdefiniował pojęcie osoby bezdomnej wskazując w art. 6 pkt 8 u.p.s., że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że T. M. przebywa w murowanej altana na terenie ogródków działkowych w K. Z uwagi na specyfikę tego miejsca, altana ta nie spełnia kryteriów do uznania za miejsce zaspokajające potrzeby mieszkaniowe, a tym samym pobyt w niej nie może być traktowany jako zamieszkiwanie w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego.

Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.), lokalem mieszkalnym jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych (zob. postanowienie NSA z 14 maja 2010 r., sygn. akt I OW 24/10, Lex nr 672938).

Jak wynika z wywiadu środowiskowego z [...] października 2020 r., przeprowadzonego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K., T. M. ma 66 lat, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą przewlekle chorą (schorzenia kręgosłupa, stawów i bioder, rwa kulszowa, schorzenia naczyń i owrzodzenia nogi w przebiegu choroby naczyń), pozostaje w leczeniu i korzysta z rehabilitacji. Jest osobą niezdolną do pracy z powodu niepełnosprawności. Jego egzystencja w całości jest uzależniona od świadczeń z pomocy społecznej. Utrzymuje się z zasiłku stałego w kwocie 645 zł i zasiłku okresowego w wysokości 28 zł. Jak wynika z akt sprawy, od 1995 r. jest osobą bezdomną. Od wielu lat nie mieszka ani nie przebywa w miejscu swego poprzedniego zameldowania. Od około 10 lat przebywa na terenie Miasta K. Wszystko to razem każe obiektywnie przyjąć, iż wnioskodawca, z uwagi na swą osobistą sytuację, nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczeń pomocowych w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 2 u.p.s., a tym samym zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 101 ust. 3 u.p.s.

Należy również wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważa się, po pierwsze, że mając na uwadze art. 16 ust. 1 i 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 17 ustawy o pomocy społecznej, za szczególnie uzasadnioną sytuację osobistą osoby bezdomnej ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, uzasadniającą zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s., uznać należy trwałą utratę związku między tą osobą a gminą ostatniego miejsca jej zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OW 77/17 i 28 maja 2014 r., sygn. akt I OW 19/14, orzeczenia dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie, że wykładnia i zastosowanie przepisów u.p.s., określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinna przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 u.p.s. (umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), art. 3 ust. 1 u.p.s. (wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka) oraz art. 3 ust. 2 u.p.s. (zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem). Powyższe oznacza, że przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć na względzie również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą wnioskodawcy, mogą zaważyć na tym czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (vide: postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2012r. sygn. akt I OW 158/12; postanowienie NSA z dnia 18 maja 2017r. sygn. akt I OW 94/17, orzeczenia dostępne jw.).

Z tych wszystkich względów, stosownie do treści art. 101 ust. 3 u.p.s., organem właściwym miejscowo do rozpoznania wniosku T. M. o przyznanie zasiłku celowego jest Prezydent Miasta K. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.