Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 marca 2014 r., sygn. akt I OW 333/13

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnioskiem z dnia 16 grudnia 2013 r., nr [...] zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą [...] zaistniałego w odniesieniu do sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...] w Urzędzie Dzielnicowym [...] z dnia [...] października 1989 r., znak: [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], przez wskazanie, że organem właściwym do jej rozpatrzenia jest Wojewoda [...].

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 19 czerwca 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Wojewoda [...] przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...], jako organowi - w jego ocenie - właściwemu do rozpatrzenia sprawy, skierowany do niego wniosek J. W., reprezentowanej przez pełnomocnika - radcę prawnego I. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...] w Urzędzie Dzielnicowym [...] z dnia [...] października 1989 r. znak: [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w części dotyczącej przejścia na własność Skarbu Państwa działki gruntu nr [...] (części działki nr [...]) o powierzchni 128 m2 w obrębie [...]. Uzasadniając przekazanie podania organ powołał się na okoliczność, że w aktualnym stanie prawnym sprawy podziału nieruchomości są rozpatrywane w pierwszej instancji przez Wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 96 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), w stosunku do których organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. jest samorządzie kolegium odwoławcze (z mocy art. 17 pkt 1 k.p.a.).

Wywiódł z tego wniosek, że właściwość kolegiów w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w przedmiocie podziału nieruchomości rozciąga się na decyzje, które zostały wydane pod rządami wcześniejszych przepisów prawa przez nieistniejące obecnie organy administracji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie zgadza się z tym stanowiskiem i wyraża pogląd, że to organ przekazujący podanie, czyli Wojewoda [...] jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...] w Urzędzie Dzielnicowym [...]. Jako że jest to równoznaczne z zaistnieniem negatywnego sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 22 § 2 k.p.a. i art. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, konieczne stało się wystąpienie z niniejszym wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kolegium wskazało, że podstawę prawną ustalenia właściwości organów administracji publicznej w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji stanowi art. 157 § 1 k.p.a., zgodnie z którym właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. O tym, jakie organy administracji publicznej mają status organu wyższego stopnia w stosunku do organów należących do poszczególnych kategorii przesądza treść art. 17 k.p.a. Przykładowo, jak stanowi art. 17 pkt 1 k.p.a., samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu względem organów jednostek samorządu terytorialnego (z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw szczególnych).

W świetle przytoczonych unormowań nie budzi wątpliwości, że w obowiązującym stanie prawnym, wobec braku przepisów szczególnych rangi ustawowej wyłączających właściwość samorządowego kolegium odwoławczego jako organu wyższego stopnia w stosunku do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w sprawach podziału nieruchomości, to właśnie kolegium jest organem właściwym w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w tych sprawach przez ww. organy gminy. Trudności w określeniu organu właściwego do przeprowadzenia postępowania nadzorczego powstają jednak w sytuacji, gdy w wyniku reformy administracji publicznej organ, który wydał decyzję kwestionowaną w oparciu o art. 156 k.p.a. został zniesiony, a jego zadania przejęły organy jednostek samorządu terytorialnego. Z tego rodzaju przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżona w trybie nadzwyczajnym decyzja z dnia [...] października 1989 r. znak: [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości została wydana przez organ obecnie nieistniejący - Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...] w Urzędzie Dzielnicowym [...].

W omawianej sytuacji rodzi się zasadnicze pytanie: czy przy ustalaniu organu właściwego w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy uwzględnić przejście kompetencji do rozpatrywania spraw danego rodzaju na organy jednostek samorządu terytorialnego, czy też okoliczność ta nie ma znaczenia, albowiem ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję. Wskazano, że kwestia ta była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, wywołując istotne rozbieżności w ich orzecznictwie.

Kolegium zwróciło uwagę, że w uchwale z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OPS 1/12 (publ. ONSAiWSA 2012/4/60), podjętej w składzie 7 sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się wyraźnie za drugim z zaprezentowanych stanowisk. Stwierdził mianowicie, że organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, wydanej przez organ wymieniony w art. 17 k.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a. Wprawdzie powołana uchwała odnosi się wprost do spraw scaleniowych, ale ze względu na charakter argumentów podniesionych w jej uzasadnieniu ma walor uniwersalny, a tym samym może stanowić podstawę do formułowania poglądów prawnych dotyczących kwestii właściwości organów w postępowaniu nadzorczym także na gruncie innych spraw administracyjnych. Jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały o sygn. II OPS 1/12, to, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, oznacza, iż samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego, oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał organ jednostki samorządu terytorialnego.

Taki zakres działalności samorządowych kolegiów odwoławczych wyznacza właściwość rzeczową kolegiów w rozumieniu art. 20 k.p.a. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że samorządowe kolegium odwoławcze może być, z uwagi na właściwość rzeczową, organem wyższego stopnia, a więc organem odwoławczym lub organem nadzoru, w stosunku do organów administracji publicznej, innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego.

W sytuacji więc, gdy zaskarżona decyzja w przedmiocie podziału nieruchomości została wydana przez organ administracji publicznej nienależący do kategorii organów jednostek samorządu terytorialnego (a Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...] w Urzędzie Dzielnicowym [...] był organem jednolitej władzy państwowej w okresie, gdy samorząd terytorialny nie został jeszcze utworzony), statusu organu właściwego w sprawie stwierdzenia jej nieważności nie można przypisać samorządowemu kolegium odwoławczemu (mimo że obecnie, w wyniku nowelizacji przepisów jest ono organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. w sprawach z zakresu podziału nieruchomości), lecz należy poszukiwać organu wyższego stopnia w kręgu funkcjonujących obecnie organów administracji rządowej, przy uwzględnieniu przepisów prawa materialnego i ustrojowego obowiązujących w dacie wydania tej decyzji.

Podstawę prawną decyzji z dnia [...] października 1989 r. znak: [...] stanowiły - jak wynika z jej treści - stosowne przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz.U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 z późn. zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości (t.j.: Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 77). W myśl art. 12 ust. 3 powołanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowej decyzji) podział nieruchomości następował na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału, przy czym - mając na uwadze treść art. 3 ust. 2 tej ustawy - określenie odnoszące się do organu właściwego w sprawie oznaczało terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

Normy te znajdują pełne odzwierciedlenie w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego, z których także wynika, że w sprawach podziału nieruchomości organem właściwym w pierwszej instancji był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami (§ 9, § 13 ust. 1, § 19 w związku z § 1 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 października 1989 r.) właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. był - tak jak obecnie - organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez naczelny organ administracji państwowej - ten organ. Stosownie do art. 17 § 1 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były zaś terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, a w stosunku do terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego - właściwi w sprawie ministrowie.

Konkludując wskazano, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji sprawy stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego w przedmiocie podziału nieruchomości należały do właściwości terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego.

Wyjaśniając dalej powyższe kwestie, Kolegium odwołało się do odpowiednich przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (t.j.: Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 z późn. zm.). Rozróżniały one dwie kategorie terenowych organów administracji państwowej (niezależnie od stopnia ich usytuowania w hierarchicznej strukturze tych organów), tj. organy o właściwości ogólnej i o właściwości szczególnej (art. 122 ust. 5). W świetle art. 123 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy terenowymi organami administracji państwowej o właściwości ogólnej byli w województwach - wojewodowie, z wyjątkiem województw: stołecznego warszawskiego, krakowskiego i łódzkiego, w których funkcje wojewodów sprawowali prezydenci miast: stołecznego Warszawy, Krakowa i Łodzi. Prezydent Miasta [...] był zatem w ówczesnym systemie organów władzy państwowej, co wyraźnie wynika z art. 123 ust. 2 ww. ustawy, terenowym organem administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego, natomiast status terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego w mieście [...] przysługiwał naczelnikom poszczególnych dzielnic (art. 123 ust. 1 pkt 3).

Zgodnie z art. 139 ust. 1 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej wykonywały swoje kompetencje przy pomocy urzędów, w skład których wchodziły wydziały i inne jednostki organizacyjne (odpowiednio: urzędów wojewódzkich, urzędów miasta, urzędów dzielnicowych). W ramach struktury organizacyjnej tych urzędów działały terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej odpowiedniego stopnia, który to status nadano - stosownie do art. 135 ust 1 cytowanej ustawy - kierownikom wydziałów oraz równorzędnych jednostek organizacyjnych urzędów, określonym w statucie, o którym mowa w art. 139 ust. 2, wykonującym ustalone w ustawach szczególnych kompetencje z zakresu administracji państwowej. Szczególnie istotne znaczenie miały przepisy art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy, będące uszczegółowieniem regulacji prawnej zawartej w art. 17 § 1 pkt 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 października 1989 r.), które stanowiły, że:

1. - w sprawach indywidualnych, należących do właściwości terenowych organów administracji państwowej, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych decyzje wydają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej, a w przypadkach określonych w art. 135 ust. 2 - organy wymienione w tym przepisie;
2. - w postępowaniu administracyjnym organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, są: w stosunku do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego oraz organów tego stopnia wymienionych w art. 135 ust. 2 - właściwe rzeczowo terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, zaś w stosunku do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego - właściwe naczelne i centralne organy administracji państwowej.

W świetle całokształtu przytoczonych unormowań prawnych jako prawidłowe było pouczenie zamieszczone w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...] w Urzędzie Dzielnicowym [...] z dnia [...] października 1989 r. znak: [...] (czyli terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami) o przysługującym od tej decyzji odwołaniu do Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] (czyli terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami).

W oparciu o przedstawioną argumentację Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] sformułowało pogląd, że organem administracji publicznej właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. [...], wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...] w Urzędzie Dzielnicowym [...] jest organ administracji rządowej będący w aktualnym systemie organów administracji publicznej odpowiednikiem terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, tj. Prezydenta Miasta [...] i podległych mu organizacyjnie kierowników (dyrektorów) wydziałów Urzędu Miasta [...]. Organem takim jest zaś Wojewoda [...], jako organ administracji rządowej w województwie [...], do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, a jednocześnie organ wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. (por. art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - Dz.U.

Nr 31, poz. 206 z późn. zm.). Następnym argumentem prowadzącym do konkluzji o właściwości Wojewody [...] jest okoliczność, że przedmiotem zaskarżenia przez pełnomocnika J. W. nie jest zasadnicze rozstrzygnięcie zwarte w decyzji z dnia [...] października 1989 r. znak: [...], odnoszące się do zatwierdzenia podziału nieruchomości, ale inna część tej decyzji, dotycząca przejęcia przez Skarb Państwa prawa własności wydzielonej działki nr [...].

Za przyjęciem stanowiska zaprezentowanego przez Kolegium przemawiają dodatkowo wnioski płynące z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych, uwzględniającej orzeczenia wydane po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały o sygn. II OPS 1/12. W szczególności przedmiotem rozważań sądów była już kwestia właściwości organów administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wydanej przez kierownika urzędu rejonowego, który był organem właściwym w pierwszej instancji w sprawach podziału nieruchomości w okresie od dnia 5 grudnia 1990 r., tj. od nowelizacji ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), do dnia 31 grudnia 1997 r., tj. do wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której ustawodawca przekazał te sprawy do rozpatrzenia organom gmin.

W omawianym zakresie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który w wyroku z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 750/13 (publ. http://orzeczenia.nsa.gou.pl) stwierdził, że wszczęcie i prowadzenie postępowania nadzorczego nie należy w tym przypadku do kompetencji samorządowego kolegium odwoławczego, lecz wojewody, który w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji był organem wyższego stopnia w stosunku do kierownika urzędu rejonowego jako rejonowego organu rządowej administracji ogólnej. Uzupełniająco można się też powołać na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 984/11, że zasada wynikająca z art. 157 § 1 k.p.a., zgodnie z którą określenie organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu, który wydał kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję, a nie organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą dane sprawy, powinna generalnie mieć także zastosowanie w przypadku zniesienia organu; nie ma bowiem żadnych podstaw aby w takiej sytuacji od niej odstąpić.

W odpowiedzi na wniosek Wojewoda [...] wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jako organu właściwego.

W piśmie z dnia 7 lutego 2014 r. stanowiącym odpowiedź Wojewody [...] na wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podniesiono, że w treści zawiadomienia z dnia 19 czerwca 2013 r. Wojewoda [...] przekazując sprawę do rozpatrzenia Kolegium wskazał, że nie może skutecznie rozpatrzyć przedmiotowej sprawy z uwagi na okoliczność, że zgodnie z treścią art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez Ministra lub Samorządowe Kolegium Odwoławcze - ten organ. W związku z powyższym, w świetle przepisu art. 17 k.p.a. określającego kto jest organem wyższego stopnia, nie można przyjąć, że Wojewoda stanowi organ wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanych przez Kierownika Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...].

Podniesiono, że dla określenia, jaki organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, podstawowe znaczenie ma przepis art 157 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynikają dwie reguły określające organ właściwy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Po pierwsze, jeżeli kwestionowaną decyzję wydał minister, to właściwy jest minister, a jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze - właściwe jest samorządowe kolegium odwoławcze. Po drugie, w pozostałych wypadkach organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Z przepisu art 157 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że w razie kwestionowania decyzji innego organu niż minister (samorządowe kolegium odwoławcze) należy ustalić, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję.

To, jaki organ jest organem wyższego stopnia, określa co do zasady przepis art. 17 k.p.a. Przepis ten reguluje relacje między organami administracji publicznej funkcjonującymi w czasie obowiązywania kodeksu, nie odnosi się natomiast w ogóle do problemu, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów już nie istniejących, a ściślej rzecz ujmując - w stosunku do organów niewymienionych w art. 17 k.p.a. Wymaga więc rozważenia, według jakich reguł należy obecnie określić organ wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego już organu, którego decyzja jest obecnie kwestionowana. Jest to niewątpliwie zagadnienie intertemporalne, które nie zostało uregulowane wprost w żadnym z przepisów prawa. Nie dają podstaw do rozwiązania tego problemu przepisy określające właściwość organu wyższego stopnia obowiązujące w czasie wydania kwestionowanej decyzji, gdyż aktualnej właściwości organu nie można opierać na przepisach, które już nie obowiązują.

Inaczej to ujmując, nie można na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji (1989 r.) uzasadniać, że organem wyższego stopnia w stosunku do Kierownika Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] jest obecnie organ, którego właściwość wyznaczają przepisy obowiązujące w 1989 r. Naruszałoby to fundamentalną zasadę prawa administracyjnego, wedle której organ może działać na podstawie przepisów obowiązujących.

Podniesiono, że nie można z góry przyjmować założenia, gdyż brak jest ku temu podstaw, że obecnie organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej jest organ administracji rządowej. Przyjęcie takiego założenia - po pierwsze - oznaczałoby określenie aktualnej właściwości organu do działania na podstawie przepisów, które już nie obowiązują, a po drugie - prowadziłoby do postawienia znaku równości między terenowymi organami administracji państwowej działającymi do 1990 r. a terenowymi organami administracji rządowej utworzonymi w 1990 r., w szczególności między terenowymi organami administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w zmieniających się konfiguracjach a wojewodą jako terenowym organem administracji rządowej w rozumieniu przepisów obowiązujących po wprowadzeniu reformy administracji publicznej w 1990 r.

Wprowadzona w 1990 r. reforma administracyjna polegała przede wszystkim na tym, że wraz z reaktywowaniem samorządu terytorialnego utworzono administrację rządową i administrację samorządową, znosząc dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej. W stosunku do zniesionych terenowych organów administracji państwowej nie została przyjęta reguła, że kompetencje w sprawach należących do terenowych organów administracji państwowej (także w sprawach zakończonych wydaniem decyzji ostatecznej) należą do organów administracji rządowej. Przyjęta została zasada podziału zadań między administrację rządową i samorządową. Można więc twierdzić, że z mocy ustaw wprowadzających reformę administracyjną w 1990 r. dokonano podziału zadań, które dotychczas należały do terenowych organów administracji państwowej, pomiędzy administrację rządową i samorządową. Na skutek tego administracja samorządowa stała się wyłącznie właściwa w sprawach, które zostały określone jako zadania własne gminy, z wszystkimi tego konsekwencjami.

Jedną z takich konsekwencji jest to, że jeżeli sprawa, w której orzekał terenowy organ administracji państwowej, została objęta zadaniem własnym gminy, to do wszelkich spraw objętych tym zadaniem właściwe są organy administracji samorządowej, a wobec tego organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej w takich sprawach jest organ administracji samorządowej. Takim organem w strukturze administracji samorządowej może być tylko samorządowe kolegium odwoławcze, które pełni taką funkcję jak minister w strukturze administracji rządowej, a ponadto dwustopniowa struktura administracji samorządowej wyklucza możliwość przyjęcia w postępowaniu administracyjnym, że w strukturze administracji samorządowej organem wyższego stopnia może być inny organ niż samorządowe kolegium odwoławcze.

W ocenie Wojewody nie jest więc trafne proste utożsamianie terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego przed reformą administracyjną wprowadzoną w 1990 r, z terenowym organem administracji rządowej (wojewodą) utworzonym w związku z wprowadzeniem reformy administracyjnej w 1990 r. Wręcz przeciwnie, należy podkreślić, że istota reformy polegała właśnie na tym, że na miejsce jednolitej administracji państwowej wprowadzono administrację rządową oraz reaktywowano samorząd terytorialny z własną administracją samorządową, a co najważniejsze - samorząd gminny przejął część zadań jako zadania własne, a więc także wyłączną jurysdykcję w sprawach należących do zadań własnych gmin. Odmiennego poglądu więc nie można opierać na formalnym wykazywaniu związku między terenową administracją państwową i terenową, administracją rządową, pomijając najważniejszą okoliczność dotyczącą przejęcia przez samorząd terytorialny zadań, które stały się zadaniami własnymi samorządu. Nie można zatem podzielić stanowiska, że terenowy organ administracji państwowej, który wydał kwestionowaną decyzję, także obecnie mieści się w pionie organów administracji rządowej.

Z przytoczonych wyżej względów Wojewoda [...] doszedł do wniosku, że stosownie do przepisu art 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. [...], jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Wskazano, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) zmieniła właściwość rzeczową organów powołanych do orzekania w sprawach podziału nieruchomości, przekazując te sprawy organom samorządowym (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta). Zmieniła się również z dniem 1 stycznia 1999 r. w tej kategorii spraw właściwość organów wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., którymi w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwych jednostek samorządu terytorialnego są w myśl art. 1 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) - w brzmieniu nadanym ustawą z dn. 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych - samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Próbując zatem ustalić organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, zachodzi potrzeba zbadania, na jaki organ przeszły kompetencje organu, który wydał decyzję w danej sprawie. Dopiero po ustaleniu właściwości rzeczowej organu administracji w danej sprawie, na podstawie art. 17 k.p.a., możliwe będzie określenie organu wyższego stopnia właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r. (sygn.: OW 105/04) "wskazanie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ I instancji na podstawie obecnie nieobowiązującej normy prawnej wymaga ustalenia, czy zadania związane z kompetencją wynikającą z tej normy są zadaniami realizowanymi w obecnym stanie prawnym przez organy administracji rządowej, czy też organy samorządu terytorialnego; w tym drugim wypadku - czy pozostają w zakresie zadań własnych; czy zleconych, a ponadto - w związku z brzmieniem art. 17 pkt 1 k.p.a. - czy jest ustawa, która przez wskazanie innego organu właściwego do załatwienia sprawy wyłącza samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w sprawie realizowanej przez organy samorządu terytorialnego.

Wojewoda wywodził, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198), do właściwości organów gminy przeszły, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania własne określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126) organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Oznacza to, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości jest, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., samorządowe kolegium odwoławcze, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z tego też powodu zasadne pozostaje stanowisko, zgodnie z którym organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, określających właściwość rzeczową organu I instancji w danej sprawie.

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która reguluje kwestie podziału nieruchomości, organy samorządu wyznaczyła jako właściwe rzeczowo do załatwienia tych spraw i nie przewiduje w tym postępowaniu udziału wojewodów jako organów odwoławczych. W związku z powyższym sprawy podziału nieruchomości należą obecnie do organów gmin. To zaś wskazuje, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał przywołaną decyzję z dnia [...] października 1989 r., a zarazem - zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. - właściwym do orzekania w kwestii nieważności tej decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. I SA/Wa 1814/08).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t,.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny).

Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy, a zatem istnieją podstawy do rozstrzygnięcia sporu o właściwość.

Przedmiotem rozstrzygnięcia jest negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Wojewodą [...] w sprawie z wniosku J. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...] w Urzędzie Dzielnicowym [...] z dnia [...] października 1989 r. znak: [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w części dotyczącej przejścia na własność Skarbu Państwa działki gruntu nr [...] (części działki nr [...]) o powierzchni 128 m2 w obrębie [...]. Istota sporu sprowadza się więc do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z wyżej wskazanych organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1989 r. znak: [...].

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy administracji są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym.

Rozpoznawany w przedmiotowej sprawie spór kompetencyjny dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...] w Urzędzie Dzielnicowym [...] z dnia [...] października 1989 r. znak: [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości.

Z obowiązującej w dniu 5 października 1989 r. ustawy z dnia 19 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (t.j.: Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 z późn. zm.) wynika, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...] w Urzędzie Dzielnicowym [...] pozostawał w dacie wydania powyższej decyzji terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

Jak stanowił art. 13 ust. 2 tej ustawy, jednostkami podziału terytorialnego stopnia podstawowego są gminy, miasta, a w miastach podzielonych na dzielnice - dzielnice miast. Według art. 123 ust. 1 pkt 3 ustawy terenowymi organami administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego są w jednostkach terytorialnych stopnia podstawowego, z wyjątkiem miast liczących powyżej 50.000 mieszkańców oraz będących siedzibą wojewódzkiej rady narodowej - naczelnicy miast lub gmin, a w miastach podzielonych na dzielnice - naczelnicy dzielnic. Przepis art. 139 ust. 1 ustawy stanowił, że terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej wykonują swoje kompetencje przy pomocy urzędów, w skład których wchodzą wydziały i inne jednostki organizacyjne.

Z kolei zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej odpowiedniego stopnia są kierownicy wydziałów oraz równorzędnych jednostek organizacyjnych urzędów, określeni w statucie, o którym mowa w art. 139 ust. 2, wykonujący ustalone w ustawach szczególnych kompetencje z zakresu administracji państwowej. Przepis art. 139 ust. 4 ustawy stanowił m.in., że statut urzędu określa, którzy z kierowników wydziałów i równorzędnych jednostek organizacyjnych są terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej.

Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.) podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału. Według art. 3 tej ustawy, "gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należą do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej. Ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami".

Decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...] w Urzędzie Dzielnicowym [...] z dnia [...] października 1989 r. znak: [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości została zatem wydana przez terenowy organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

Organem wyższego stopnia wobec tego organu pozostawał w dacie wydania decyzji właściwy rzeczowo terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego (art. 136 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego). Organem takim z mocy art. 123 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i art. 135 ust. 1 ustawy – Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...]. Również w myśl ówczesnego brzmienia art. 17 ust. 1 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu były w stosunku do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego.

Od dnia wejścia w życie ustawy z 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) sprawy podziału nieruchomości przeszły do kompetencji organów gminy (wójtów, burmistrzów, prezydentów miast), podlegając regulacji zawartej w przepisach art. 92-100 tej ustawy. Tak więc od dnia 1 stycznia 1998 r. organami właściwymi w sprawach podziału nieruchomości są organy samorządu terytorialnego.

W powołanej we wniosku uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II OPS 1/12 stwierdzono, że organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17 k.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a. Treść tej uchwały ma istotne znaczenie dla oceny prawnej dokonanej w sprawie niniejszej z uwagi na to, że dotyczy ona stanu prawnego, w którym aktualnie organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. stało się samorządowe kolegium odwoławcze, zaś decyzja, której stwierdzenia nieważności domagała się strona wydana była w przeszłości przez organ nie będący organem jednostki samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, co oznacza, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał organ jednostki samorządu terytorialnego. Taki zakres działalności samorządowych kolegiów odwoławczych wyznacza właściwość rzeczową kolegiów w rozumieniu art. 20 k.p.a. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że samorządowe kolegium odwoławcze może być, z uwagi na właściwość rzeczową, organem wyższego stopnia, a więc organem odwoławczym lub organem nadzoru w stosunku do organów administracji publicznej, innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego. Wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w związku z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów.

Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów.

Rozwinięcie powyższej koncepcji odnaleźć można w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 984/11. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że możliwa jest sytuacja, w której nie istnieje tożsamość organu odwoławczego w postępowaniu zwykłym i organu nadzoru. Jeśli zniesiony został wprawdzie organ, który wydał zakwestionowaną decyzję, ale istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, to zachowuje on swe kompetencje merytoryczne do rozstrzygania w trybie nadzorczym. Wynikająca z art. 157 § 1 k.p.a. zasada, że określenie organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu, który wydał kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzję, powinna generalnie mieć zastosowanie także w przypadku zniesienia organu. Nie ma bowiem żadnych podstaw aby w takiej sytuacji od niej odstąpić. Możliwość przyjęcia innego rozwiązania, tj. ustalenia organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą określone sprawy i na tej podstawie określenie organu wyższego stopnia, byłoby uzasadnione jedynie w przypadku zniesienia organu wyższego stopnia określonego zgodnie z zasadą wyrażoną wyżej, bądź w przypadku takiej zmiany jego kompetencji, która wyklucza rozstrzyganie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopóki zaś funkcjonuje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to jest on nadal właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Poglądy powyższe należy uwzględnić w rozpoznawanej sprawie mając na uwadze wartość, jaką jest dążenie do jednolitości orzecznictwa, a tym samym ugruntowywanie stabilności prawnej. Skoro więc organem właściwym do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1989 r., znak: [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...] w Urzędzie Dzielnicowym [...] (jako terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami) był w dacie jej wydania Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] (terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego), a obecnie obydwa te organy w związku z przemianami strukturalnymi nie istnieją, to organem właściwym - stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. - do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji jest organ wyższego stopnia nad organem, który obecnie jest organem mającym kompetencje do rozstrzygania spraw podziału nieruchomości.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że właściwym do rozpoznania wniosku J. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...] w Urzędzie Dzielnicowym [...] z dnia [...] października 1989 r. znak: [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w części dotyczącej przejścia na własność Skarbu Państwa działki gruntu nr [...] (części działki nr [...]) o powierzchni 128 m2 w obrębie [...] jest obecnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 15 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji postanowienia.