Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 lutego 2014 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., działającym z upoważnienia Wójta Gminy L., a Wójtem Gminy B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. R. o skierowanie do schroniska dla osób bezdomnych i odpłatności za pobyt w schronisku.
W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazano, że pismem z dnia 5 grudnia 2013 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. – działając na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2013 r., poz. 182 ze zm.) - przekazał do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wniosek S. R. o skierowanie do schroniska dla osób bezdomnych i odpłatności za pobyt w schronisku. Do wniosku dołączono dokumentację dotyczącą wymienionego, m.in. kserokopię wywiadu środowiskowego, wniosek o pomoc, skierowanie do schroniska dla bezdomnych, oświadczenie o stanie majątkowym, oświadczenie złożone na wniosek strony (art. 75 § 2 K.p.a.), kserokopię decyzji przyznającej praw do świadczeń opieki zdrowotnej finansowane ze środków publicznych, kserokopię decyzji przyznającej pobyt w schronisku dla bezdomnych. Przekazując wniosek organ podniósł, że wymieniony mieszkał na terenie B. Interwencyjnie skierowany została do schroniska dla bezdomnych. Nie ma on możliwości mieszkania u swojej rodziny, która odmawia przyjęcia go, gdyż prowadził patologiczny tryb życia. Obecnie stał się osobą bezdomną.
Wnioskodawca wskazał jednak, że to Wójt Gminy B. jest organem właściwym do rozpoznania wniosku strony. Podając definicję "osoby bezdomnej" (art. 6 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej) organ podniósł, że S. R. nie spełnia przesłanek dla uznania go za osobę bezdomną. Nie zamieszkuje on, co prawda w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodowych osobistych, ale posiada zameldowanie na pobyt stały w lokalu, który znajduje się w m. J. Wymieniony wyprowadził się z gminy L. w 2008 r. Sprzedał gospodarstwo rolne wraz z budynkami mieszkalnymi w J. będącymi jego własnością, a otrzymaną kwotą podzielił się z siostrą i matką. Matka wyrzuciła go z domu z uwagi na patologiczny tryb życia (nadużywanie alkoholu). Przebywał i zamieszkiwał na terenie gminy B. W ocenie wnioskodawcy Kierownik GOPS w B. z siedzibą w K. powinien ustalić charakter przebywania zainteresowanego na terenie gminy B., na jakich zasadach zamieszkiwał u siostry, nadto zwrócić się do właściwego organu o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie zameldowania zainteresowanego. Nadto Kierownik MOPS w B. z siedzibą w K. wydał już decyzję z dnia [...] listopada 2013 r., którą przyznał zainteresowanemu prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowane ze środków publicznych od dnia 15 listopada 2013 r. do dnia 12 lutego 2014 r. W świetle zgromadzonego materiału wnioskodawca stwierdził, że obecnie centrum życiowe S. R. stanowi gmina B., a zastosowanie w tej sprawie odnośnie właściwości miejscowej winien mieć art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Potwierdzeniem tego jest fakt, że Kierownik GOPS w B. wydał już decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. przyznającą zainteresowanemu pobyt w schronisku dla osób bezdomnych.
W odpowiedzi na wniosek Kierownik GOPS w B. z siedzibą w K. wniósł o wskazanie Wójta Gminy L. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku S. R. Organ wskazał, że wydał decyzje dotyczące S. R. jednakże w trybie interwencyjnym, jednorazowym. Po pierwsze wymieniony doznał urazu ręki i wymagał leczenia chirurgicznego, a po drugie jest osobą bezdomną i nie miał gdzie mieszkać (nocował w szopach i altanach), szczególnie, że był to okres jesienno-zimowy. Dalsze decyzje należy wydawać na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zainteresowany mieszkał przez jakiś czas u siostry w m. B., jednakże obecnie nie może już mieszkać u swojej siostry, gdyż ta wyrzuciła go z posesji. Ostatni meldunek na pobyt stały S. R. miał w m. J., gmina L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej w skrócie: "P.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku S. R. o skierowanie do schroniska dla osób bezdomnych i odpłatności za pobyt w tym schronisku.
Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2).
Stosownie do art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje, zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało, zatem w pierwszej kolejności rozważyć, czy S. R. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną.
Z akt sprawy wynika, że S. R. przebywa obecnie w Schronisku dla osób Bezdomnych w L., gmina B. W powołanym art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, ustawodawca posłużył się zwrotem "w szczególności" wskazując jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie, zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Należy, zatem uznać, że schronisko dla osób bezdomnych nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczenia go do kategorii lokali mieszkalnych.
Z kolei S. R. nie ma możliwości powrotu do lokalu mieszkalnego w m. Józefów, gdzie jest zameldowany z powodu trudnych relacji rodzinnych.
Z powyższego wynika, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy, S. R. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. W sprawie jest niesporne, że obecnie przebywa w Schronisku dla Osób Bezdomnych w B.. Nie zamieszkuje, zatem w lokalu mieszkalnym, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Nie ma również możliwości zamieszkania w lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały. O uznaniu wymienionego za niebędącego osobą bezdomną nie wystarczy samo stwierdzenie – jak chce tego wnioskodawca – że posiada on zameldowanie na pobyt stały. Istotne są tu, bowiem okoliczności powodujące brak możliwości powrotu do lokalu, w którym jest zameldowany. Również dla dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny w tym zakresie, bez znaczenia pozostają okoliczności związane z czasowym zamieszkiwaniem S. R. u siostry. Kluczowy jest tu, bowiem aktualny stan faktyczny sprawy. Z kolei wydanie przez właściwy organ gminy B. decyzji administracyjnych z zakresu pomocy społecznej, skierowanych do wymienionego, także nie może przesądzać o właściwości tej gminy w ogóle. Ustawa o pomocy społecznej, w art. 101 ust. 3, dopuszcza, bowiem interwencyjny charakter takich rozstrzygnięć. Wydanie w tym trybie decyzji, nie niweczy właściwości organu gminy ustalonej na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Konsekwencją powyższego jest uznanie, że w świetle art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do schroniska dla osób bezdomnych i odpłatności za pobyt w schronisku jest Wójt Gminy L., jest to, bowiem gmina ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., jako organ właściwy do załatwienia sprawy wskazał Wójta Gminy L.