Uzasadnienie
We wniosku z 14 lutego 2011 r. Prezydent Wrocławia zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Wrocławia - Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej we Wrocławiu, a Wójtem Gminy Jaktorów - Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Jaktorowie, poprzez wskazanie Wójta Gminy Jaktorów - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Jaktorowie jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. S. o przyznanie zasiłku stałego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.
W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że [...] grudnia 2010 r. Z. S. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Jaktorowie wniosek o pomoc w zakresie przyznania mu zasiłku stałego oraz składki na ubezpieczenie społeczne. Postanowieniem z 12 stycznia 2011 r., Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Jaktorowie uznał, że nie jest właściwy w sprawie rozpoznania wniosku, ponieważ wnioskodawca jest osobą bezdomną, która przebywa czasowo w budynku niebędącym jego własnością, bez zamiaru stałego pobytu, a jego ostatnim miejscem zameldowania jest miasto Wrocław, ul. [...] m. [...]. Organ w Jaktorowie uznał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 101 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), który stanowi, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby bezdomnej na pobyt stały.
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu podkreślił, że w myśl art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, osoba bezdomna to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Wnioskodawca mieszka natomiast w budynku jednoizbowym stanowiącym lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, co wykazała wizja lokalna przeprowadzona przez Urząd Gminy w Jaktorowie (pismo urzędu gminy w Jaktorowie z [...].12.2010 r. o nr [...]).
Wobec powyższego Z. S. nie może być uznany za osobę bezdomną w rozumieniu powołanego wyżej przepisu ustawy o pomocy społecznej, a to oznacza, że zastosowanie powinien mieć art. 101 ust. 1, a nie 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Sytuacja wnioskodawcy wskazuje, że w obecnym okresie jego życia wybrał na swoje miejsce zamieszkania H. O zamiarze stałego pobytu osoby fizycznej nie decyduje wyłącznie złożone przez wnioskodawcę oświadczenie woli - zamiar taki musi wynikać z zachowania się danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu jej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Wola wnioskodawcy do zamieszkania we Wrocławiu i złożenie wniosku o przyznanie mieszkania komunalnego nie może przesądzać o bezdomności. Należy mieć na uwadze, może on w ogóle nie otrzymać mieszkania, albo otrzymać je za parę lat przy założeniu, że zostanie wpisany na listę oczekujących. Z aktualnych danych posiadanych przez MOPS we Wrocławiu wynika, że wnioskodawca złożył jedynie wniosek o przydzielenie mieszkania i nie znajduje się na liście osób oczekujących, zatem niewiadomo, kiedy otrzyma mieszkanie.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Wójt Gminy Jaktorów wniósł o uznanie, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu jest właściwy w sprawie rozpoznania wniosku Z. S. w sprawie przyznania zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne.
Wskazano przede wszystkim, że w piśmie z 9 grudnia 2010 r., na które powołuje się MOPS we Wrocławiu, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Jaktorowie informuje, że Z. S. zamieszkuje (faktycznie przebywa) w budynku jednoizbowym, wyposażonym jedynie w instalację elektryczną. Budynek ten nie spełnia warunków odpowiednich do zaspokojenia podstawowych potrzeb: nie ma dostępu do bieżącej wody, brak instalacji kanalizacyjnej, jedno pomieszczenie musiałoby spełniać rolę kuchni, sypialni i łazienki. Jest to pomieszczenie służące tylko do tymczasowego schronienia.
Budynek ten dotychczas pełnił rolę gospodarczego (znajduje się na terenie działki rolnej siostry wnioskodawcy – A. K.) i dlatego nie podlega opodatkowaniu, co potwierdza zaświadczenie z wydziału podatków i opłat lokalnych Urzędu Gminy w Jaktorowie. Oprócz oświadczenia o zamiarze pobytu czasowego w miejscowości H. dołączono oświadczenie siostry Z. S., która wskazuje najpierw, że na terenie jej gospodarstwa znajduje się budynek gospodarczy, który zamieszkuje obecnie wnioskodawca, a następnie zaznacza, że ma "plany dotyczące sprzedaży działki rolnej wraz z zabudowaniami", co oznacza, że jej brat "wkrótce może stracić możliwość zamieszkiwania pod adresem [...]". O tych planach Z. S. był informowany już w momencie zamieszkiwania (od listopada 2009 r.) i dlatego cały czas utrzymywał, że charakter jego pobytu w Gminie Jaktorów jest tymczasowy. Biorąc pod uwagę oświadczenia Z. S., a przede wszystkim starania o otrzymanie mieszkania komunalnego we Wrocławiu, to właśnie tam wnioskodawca chce koncentrować swoją aktywność życiową.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Spór w rozpoznawanej sprawie jest negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Wrocławia reprezentowanym przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu, a Wójtem Gminy Jaktorów reprezentowanym przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaktorowie i dotyczy ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. S. w sprawie przyznania zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne.
Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 w/w ustawy). Z kolei art. 6 w pkt. 8 tej ustawy definiuje osobę bezdomną jako osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), pod pojęciem "lokalu" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
W niniejszej sprawie, w Kwestionariuszu Rodzinnego Wywiadu Środowiskowego (przeprowadzonym [...] grudnia 2010 r.) w części dotyczącej sytuacji mieszkaniowej osoby wskazano, że w lokalu (jednej izbie) użyczonym przez siostrę wnioskodawcy – H. K. – brak wody ciepłej i zimnej, łazienki, toalety (toaleta znajduje się poza budynkiem), gazu i telefonu. Izba jest ogrzewana piecem węglowym. "Pomieszczenie bardzo skromnie wyposażone, ale w chwili obecnej jest łóżko, lodówka, stół, szafa, kuchnia węglowa. Brak pralki". Mieszkanie nie jest dostosowane do potrzeb osoby niepełnosprawnej. W części zawierającej ocenę sytuacji osoby i wnioski pracownika socjalnego napisano z kolei, że Z. S. jest osobą bezdomną i przebywa czasowo w miejscowości H. Schronienie ma "na działce letniskowej". "Budynek spełnia warunki do zamieszkania wprawdzie posiada tylko instalację elektryczną, brak instalacji wodno-kanalizacyjnej, ogrzewanie kuchnią węglową. Klient ma do dyspozycji jedną izbę, są w niej podstawowe sprzęty domowe, brak pralki" (z uwagi na brak bieżącej wody).
Wcześniej, w piśmie z 9 grudnia 2010 r., poinformowano Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu, że Z. S. "zamieszkuje w budynku jednoizbowym, wyposażonym jedynie w instalację elektryczną. Lokal ogrzewany jest kuchnią węglową. Przeprowadzona wizja lokalna wykazała, że jest to lokal mieszkalny".
To wszystko wskazuje, że pomimo określania przez organ pomocy społecznej w Jaktorowie Z. S. jako osoby bezrobotnej, zebrany materiał dowodowy pozwala na uznanie, że zamieszkuje on w lokalu umożliwiającym zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Należy również podzielić stanowisko Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu, że aktualnie miejscem zamieszkania wnioskodawcy, stosownie do art. 25 kodeksu cywilnego, jest H. Z dokumentacji zebranej przez organ wynika, że zamieszkuje on w H. i otrzymuje (przyznany przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Jaktorowie na okres od [...] października 2010 r. do [...] grudnia 2012 r.) zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności. Wola przeniesienia się do Wrocławia w sytuacji, gdy wnioskodawca nie został dotąd nawet ujęty na liście osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, nie zmienia oznaczenia jego aktualnego miejsca zamieszkania.
W konsekwencji, właściwość miejscową gminy należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej tj. według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Skoro miejscem zamieszkania Z. S. jest H. [...], to organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Wójt Gminy Jaktorów – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Jaktorowie.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami, postanowił jak w sentencji.