Postanowienie NSA z 27 października 2020 r., I OW 38/20

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem B. a Miastem J. w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich umieszczonych w rodzinie zastępczej postanawia oddalić wniosek.

Skład

sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk przewodniczący
sędzia NSA Rafał Stasikowski przewodniczący
sędzia del. WSA Agnieszka Miernik przewodniczący, sprawozdawca

Uzasadnienie

Prezydent Miasta B. (powoływany dalej jako "wnioskodawca") we wniosku z [...] lutego 2020 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", art. 22 § 1 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 821), o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Miastem B. a Miastem J. i wydanie postanowienia w przedmiocie wskazania Miasta J. jako właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich A. S. i P. S. umieszczonych w rodzinie zastępczej.

W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta B. wskazał, że małoletnie A. S. i P. S. wraz z matką K. S. są zameldowane na pobyt stały w J. Małoletnie nigdy nie były zameldowane na pobyt czasowy, natomiast ich matka była zameldowana na pobyt czasowy w B. przez 7 miesięcy od [...] września 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r. przy ul. [...].

Postanowieniem z [...] lutego 2016 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w J. ograniczył władzę rodzicielską matki poprzez nadzór kuratora i zobowiązanie do współpracy z asystentem rodziny.

Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. udzielił zabezpieczenia przez powierzenie pieczy nad małoletnimi ich babci macierzystej E. S. zamieszkałej w J. poddając opiekę jednocześnie nadzorowi kuratora sądowego. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że na początku 2017 r. małoletnie wraz z matką zamieszkiwały w B. Ojciec mał. A. jest pozbawiony władzy rodzicielskiej, zaś ojciec mał. P. nieznany jest z miejsca pobytu. Sąd wskazał też, że matka małoletnich planuje po raz kolejny zmienić miejsce zamieszkania, co jest sprzeczne z dobrem dzieci.

Postanowieniem z [...] października 2018 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. ograniczył K. S. władzę rodzicielską przez umieszczenie jej mał. córek w rodzinie zastępczej u babci macierzystej E. S., pozostawiając nadzór kuratora.

W oświadczeniu z [...] października 2019 r. E. S. podała, że małoletnie przebywały wraz z matką biologiczną na terenie B. przed umieszczeniem w pieczy.

W piśmie z [...] grudnia 2019 r. OPS w J. zwrócił się do MOPS w B. o zawarcie porozumienia w sprawie ponoszenia wydatków za pobyt małoletnich w rodzinie zastępczej. Do pisma załączono między innymi projety porozumień oraz kserokopie decyzji Prezydenta Miasta J. z [...] listopada 2018 r. o przyznaniu E. S. świadczenia w wysokości po 694,00 zł miesięcznie na pokrycie kosztów utrzymania dzieci A. S. i P. S. i decyzji z [...] kwietnia 2019 r. o przyznaniu E. S. jako rodzinie zastępczej jednorazowego świadczenie na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanych dzieci A. S. i P. S. W odpowiedzi z [...] grudnia 2019 r. MOPS w B. odmówiło zawarcia porozumienia wnosząc o udokumentowanie, że Miasto B. stanowiło miejsce zamieszkania małoletnich na dzień [...] października 2018 r.

Wnioskodawca uznał, że jeśli chodzi o miejsce zamieszkania dzieci rozstrzygające jest miejsce zamieszkania matki, której wyłącznie przysługiwała władza rodzicielska, nawet jeśli dzieci faktycznie z nią nie zamieszkiwały, lecz przebywały u babci macierzystej na podstawie postanowienia z [...] lutego 2017 r. Ustawa nie precyzuje co dokładnie oznacza miejsce zamieszkania przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej, wydaje się jednak że chodzi o miejsce zamieszkania bezpośrednio przed tym zdarzeniem, tj. wydaniem postanowienia sądu, a nie miejsce zamieszkania sprzed ponad roku. Organ wskazał, powołując się na orzecznictwo NSA na gruncie art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, że miejsce zamieszkania ustalane było na okres bezpośrednio poprzedzający wydanie postanowienia umieszczającego w pieczy zastępczej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 201/18).

Wnioskodawca podkreślił, że w niniejszej sprawie umieszczenie po raz pierwszy w pieczy nastąpiło postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z [...] października 2018 r. i na tę datę należy ustalać miejsce zamieszkania dzieci. Umieszczenie po raz pierwszy w pieczy zastępczej może nastąpić na podstawie orzeczenia końcowego sądu rodzinnego lub też na podstawie postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia na czas trwania postępowania, jednakże postanowienie o zabezpieczeniu musi wprost wyrażać, że umieszcza się dziecko w pieczy zastępczej, w rodzinie zastępczej lub w tymczasowej rodzinie zastępczej na czas do prawomocnego zakończenia postępowania sądowego. Powierzenie przez sąd bieżącej pieczy nad dzieckiem ("powierzyć obowiązki wynikające z bieżącej pieczy nad małoletnią") nie stanowi umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Postanowienie z [...] lutego 2017 r. nie jest umieszczeniem w pieczy zastępczej po raz pierwszy. Postanowienie to nie rozstrzyga także miejsca zamieszkania dzieci począwszy od [...] lutego 2017 r. - dzieci przebywając na jego mocy w pieczy u babci macierzystej mają tam jedynie miejsce pobytu, nie można zatem uznać, że po tej dacie zamieszkiwały w J. Wnioskodawca uznał, że oświadczenie rodziny zastępczej z [...] października 2019 r. dotyczy miejsca zamieszkania dzieci przed powierzeniem pieczy, czyli przed dniem [...] lutego 2017 r., jest zatem bez znaczenia dla ustalenia właściwości powiatu. Miarodajne jest ustalenie miejsca zamieszkania matki, a tym samym dzieci, zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 23 kwietnia 1960 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", w październiku 2018 r. Ustalenie tego należy do powiatu domagającego się zawarcia porozumienia, tj. do Miasta J. Z informacji MOPS w B. wynika, że niewątpliwie matka z dziećmi zamieszkiwała na terenie B. w 2016 r. i z początkiem 2017 r. Nie ma natomiast żadnych danych co do miejsca zamieszkania matki w październiku 2018 r. Nie ma danych o jej zameldowaniu na pobyt czasowy w bazie PESEL, K. S. nie odbiera korespondencji pod adresem przy ul. [...]. Nie ma też żadnych dowodów na to, że matka dziewczynek miała swoje centrum życiowe na terenie B. po dniu [...] lutego 2017 r. Matka dzieci po ich umieszczeniu u babci macierzystej mogła wyjechać za granicę lub do innego miasta - jak wynika z uzasadnienia powyższego postanowienia miała takie plany, co sąd uznał za działanie na szkodę dzieci.

Wnioskodawca wskazał, że art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie wprowadza domniemania, że miejscem zamieszkania przed umieszczeniem dziecka w pieczy jest ostatnie znane miejsce zamieszkania. Wprowadza natomiast mechanizm z ust. 2 ustalania właściwości według miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały w sytuacji, gdy nie można ustalić miejsca zamieszkania przed umieszczeniem w pieczy. Wobec powyższego uznać należy, że w niniejszej sprawie nie da się ustalić miejsca zamieszkania matki, a tym samym dzieci, w okresie przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej, zatem na mocy art.191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej właściwy do ponoszenia wydatków jest Miasto J. jako powiat miejsca ostatniego zameldowania dzieci na pobyt stały.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Miasto J. wniosło o wskazanie Miasta B. jako powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich umieszczonych w rodzinie zastępczej. W piśmie wskazano, że fakt wydania postanowienia przez Sąd w B. z [...] lutego 2017 r. sygn. akt [...] potwierdza pobyt małoletnich oraz jej matki w B. W tym mieście Pani K. S. odbywała staż w okresie od [...] grudnia 2016 r. do [...] grudnia 2016 r., pracowała w okresie od [...]czerwca 2016 r. do [...] lipca 2016 r., pobierała świadczenia (zasiłek rodzinny przyznany na okres od [...] lipca 2016 r. do [...] października 2016 r., zasiłek pielęgnacyjny przyznany na okres [...] lipca 2016 r. do [...] marca 2017 r., świadczenie wychowawcze 500+ przyznane od [...] lipca 2016 r. do [...] września 2017 r.; zgodnie z zaświadczeniem z MOPS w B.). Wskazuje to, że matka małoletnich w momencie wydania postanowienia Sądu w B. z [...] lutego 2017 r. na terenie Miasta B. skoncentrowała swoje centrum życiowe. W tamtym okresie posiadała również zameldowanie na pobyt czasowy w B. przez okres 7 miesięcy od [...] września 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r. przy ul. [...]. Nie wiązała swojego centrum życiowego z miastem J., a dzieci przebywały u babci jedynie sporadycznie. Organ poinformował ponadto, że Sąd Rejonowy w B. Wydział IV Rodzinny i Nieletnich w dniu [...] marca 2017 r. zwrócił się do tut. OPS o wydanie opinii w sprawie Pani E. S. - kandydatki na rodzinę zastępczą. Co oznacza, że Sąd w B. prowadził wówczas postępowanie związane z umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej. W ocenie Ośrodka Pomocy w J. miejscem zamieszkania Pani K. S. przed umieszczeniem jej córek w pieczy zastępczej było miasto B. Nie przedstawiono dokumentu potwierdzającego fakt pobytu Pani K. S. w innym miejscu niż miasto B. ani jej oświadczenia o zamiarze stałego pobytu na terenie innego powiatu. Fakt przejęcia opieki przez babcię Panią E. S. i zabranie dzieci do J. na mocy postanowienia Sądu z [...] lutego 2017 r. zwolniło Prezydenta Miasta B. z szukania i umieszczania małoletnich w pieczy zastępczej. Co więcej przyjęcie podobnej praktyki, tj. nieorzekanie o umieszczeniu w rodzinie zastępczej, a jedynie powierzenie pieczy mogłoby stać się zabiegiem do zmiany właściwości powiatu w innych przypadkach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. powstaje w związku z odmienną oceną zakresu, określonej w przepisach prawa, kompetencji organów administracji publicznej. Sporem takim jest sytuacja prawna, w której między organami zachodzi rozbieżność poglądów, co do właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamości strony), przedmiotowym (tożsamości żądania) i przy stosowaniu tej samej podstawy prawnej. Chodzi tu przy tym nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie należącą do jego właściwości indywidualną sprawę administracyjną rozstrzyganą przez taki organ w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Musi więc istnieć materialnoprawna podstawa do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Wprawdzie art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie odnosi się wprost do organu właściwego do rozstrzygania sprawy administracyjnej, lecz jest trybem rozstrzygania wskazującym, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka, to należy przyjąć, że ciężar ten spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą tego obowiązku realizowanego przez czynność techniczną - wypłaty (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OW 151/17 i 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OW 10/18). Ponadto, zgodnie z art. 191 ust. 16 cyt. ustawy w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków za pobyt dziecka w pieczy zastępczej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 tego przepisu - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. Na mocy art. 4 P.p.s.a. do rozstrzygania sporów o właściwość powołane są sądy administracyjne.

Do rozstrzygania sporów o właściwość kompetentny jest Naczelny Sąd Administracyjny, który rozstrzyga je postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 zd. trzecie P.p.s.a.).

Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 12 lit. a i lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych - Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 180 pkt 13 lit. a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, do zadań własnych powiatu należy finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, placówkach opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówkach opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych lub rodzinach pomocowych, na jego terenie lub na terenie innego powiatu. Stosownie do art. 191 ust. 1-4 ustawy ustalana jest właściwość powiatów zobowiązanych w ww. sprawach.

Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Istotą sporu o właściwość jest więc sytuacja, w której dochodzi do rozbieżności poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy.

Wniosek o rozstrzygnięcie sporu powinien wskazywać przyczynę powstałego sporu i powody, dla których organ wnioskujący nie zgadza się z uznaniem swojej właściwości. Co do zasady przekazanie organowi sprawy w trybie art. 65 § 1 K.p.a. przez inny organ jest podstawą do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, ponieważ w inny sposób organ, któremu sprawę przekazano, nie może zakwestionować swojej właściwości w sprawie.

Zgodnie z art. 191 ust. 13a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej powiat, na terenie którego umieszczono dziecko w pieczy zastępczej, jest obowiązany do poinformowania o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej gminy oraz powiatu obowiązanych do ponoszenia na to dziecko wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, w terminie 14 dni od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej.

W przedstawionej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sprawie nie doszło do sytuacji, w której Powiat, na terenie którego umieszczono dzieci w pieczy zastępczej poinformował o tym fakcie gminę i powiat obowiązany – zdaniem Miasta J. - do ponoszenia na dzieci wydatków na opiekę i wychowanie, w terminie 14 dni od dnia umieszczenia dzieci w pieczy zastępczej, stosownie do art. 191 ust. 13a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Nie jest sporne bowiem, że umieszczenie po raz pierwszy małoletnich w pieczy zastępczej nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. IV Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] października 2018 r. sygn. akt [...]. Miasto J. poinformowało zaś o tym fakcie Miasto B. w piśmie Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z [...] grudnia 2019 r. nr [...]. Dopiero wówczas powiat zobowiązany miał możliwość zakwestionowania swojej właściwości i wówczas mógł zaistnieć spór o właściwość między powiatami. W niniejszej sprawie zaistniał zatem przypadek, w którym Miasto J. nie ustaliło we wskazanym w art. 191 ust. 13a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej terminie właściwości powiatu zobowiązanego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami (art. 191 ust. 1-3).

W niniejszej sprawie istotne jest przede wszystkim jednak to, że przed ustaleniem powiatu, który faktycznie zobowiązany był do ponoszenia kosztów związanych z opieką i wychowaniem dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej, Miasto J. wydało rozstrzygnięcia w sprawie ponoszenia wydatków związanych z opieką i wychowaniem dzieci, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy, i te wydatki częściowo poniosło. Jak wynika z akt sprawy decyzjami Prezydenta Miasta J. z [...] listopada 2018 r. nr [...] i nr [...] przyznano E. S. świadczenia w wysokości po 694,00 zł miesięcznie na pokrycie kosztów utrzymania dzieci A. S. i P. S. w rodzinie zastępczej spokrewnionej od [...] października 2018 r. do odpowiednio [...] sierpnia 2032 r. i [...] grudnia 2033 r. Kolejno decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] przyznano E. S. jako rodzinie zastępczej jednorazowe świadczenie na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanych dzieci A. S. i P. S. w łącznej kwocie 1 200 zł jednorazowo.

Nie sposób w tej sytuacji uznać, aby powstał spór o ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich A. S. i P. S., skoro decyzje w sprawie zostały już wydane i wydatki te częściowo w rzeczywistości zostały już poniesione przez Miasto J., który uznał wówczas, że jest Powiatem zobowiązanym do ich poniesienia. Podzielić należy poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w sprawach o sygn. akt I OW 162/16 z 8 listopada 2016 r. oraz o sygn. akt I OW 139/07 z 11 marca 2008 r., w których Sąd ten przyjął, że jeżeli jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Bez znaczenia jest przy tym, czy uznanie swej właściwości było prawidłowe.

W myśl art. 191 ust. 5 ustawy powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Przepisów art. 191 ust. 1-5 ustawy nie stosuje się w przypadku dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowania rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, na podstawie art. 58 ust. 1 lub art. 103 ust. 2 oraz dzieci pozostawionych bezpośrednio po urodzeniu lub dzieci, których tożsamość rodziców jest nieznana (art. 191 ust. 8 pkt 1 i pkt 2 ustawy). Zgodnie z art. 191 ust. 12 ustawy wydatki w takiej sytuacji ponosi powiat, o którym mowa w ust. 1-4 albo powiat, który otrzymuje zwrot wydatków na utrzymanie dziecka. We wskazanych, nagłych przypadkach ustawodawca określił w ustawie zasady ustalania powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej typu interwencyjnego, bez konieczności zawierania porozumienia, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 ustawy.

Zarówno Miasto B. wnosząc o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jak i Miasto J. w odpowiedzi na wniosek, przedmiot wskazywanego sporu negatywnego określają ogólnie jako wydatki na opiekę i wychowanie A. S. i P. S., nie precyzują przy tym, czy chodzi o już wydatkowane kwoty, czy kwoty, które zostały określone na mocy decyzji z [...] listopada 2018 r. W tym względzie należy wskazać, że nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie ocena, czy umieszczenie po raz pierwszy małoletnich w pieczy zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. IV Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] października 2018 r. sygn. akt [...], może być podstawą do odzyskania wydatkowanych kwot.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 15 § 2 w związku z art. 151 i art. 166 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.