Postanowienie NSA z 2 sierpnia 2018 r., I OW 47/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 2 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy C. a Prezydentem Miasta R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K.M. z dnia 10 stycznia 2018 r. o przyznanie pomocy w formie odpłatności za pobyt i wyżywienie w schronisku PCK dla bezdomnych kobiet z dziećmi oraz pomocy w formie zasiłku okresowego postanawia wskazać Wójta Gminy C. jako organ właściwy

Sprawa

w sprawie.

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Borowiec przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia NSA Jolanta Rudnicka przewodniczący
Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska przewodniczący

Uzasadnienie

Wójt Gminy C. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K.M. z dnia 10 stycznia 2018 r. o przyznanie pomocy w formie odpłatności za pobyt i wyżywienie w schronisku PCK dla bezdomnych kobiet z dziećmi oraz pomocy w formie zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu wniosku podał, że K.M. wraz z dwojgiem dzieci w wieku [...] lat, w związku z przemocą w rodzinie ze strony konkubenta J.C., od dnia 2 maja 2017 r. przebywa w schronisku PCK dla bezdomnych kobiet z dziećmi w R. Z przeprowadzonych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. wywiadów środowiskowych wynika, że w dniu 18 stycznia 2017 r. zawarła umowę najmu lokalu mieszkalnego w B. przy ul. [...] oraz ma zamiar składać kolejny wniosek o przydzielenie mieszkania w R. W rodzinie K.M. nie występuje niepełnosprawność ani długotrwała choroba. Głównym źródłem utrzymania są alimenty na dzieci oraz świadczenie wychowawcze. Od czasu pobytu w schronisku nie wykazała ona żadnej motywacji, aby zmienić swoją sytuację życiową. Nie wykorzystuje własnych zasobów, żeby poprawić warunki życiowe swojej rodziny. Nie złożyła wniosku o zasiłek rodzinny, a od dnia 20 grudnia 2017 r. do dnia 4 stycznia 2018 r. przebywała u znajomego za granicą. Ponadto z informacji uzyskanych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. wynika, iż K.M. nieprawdziwie twierdzi, że świadczenie wychowawcze w wysokości 1.000 zł miesięcznie, które ma być przeznaczone na remont mieszkania przekazuje rodzicom. Według ich oświadczenia od córki nie otrzymują żadnych pieniędzy. Przez osiem miesięcy nie podjęła żadnej pracy oraz nie zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy.

Z akt sprawy nie wynika, aby Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. zaproponował jej mieszkanie socjalne. K.M. wraz z rodziną wyjechała z Gminy C. w 2006 r. do miejscowości P., gdzie jej rodzice kupili dom i osiedlili się na stałe, a ona założyła swoją rodzinę. Nie mają możliwości powrotu do Gminy C., gdyż dom rodzinny, w którym mieszkali, został rozebrany.

W ocenie Wójta C., centrum życiowe K.M. znajduje się na terenie miejscowości R., gdzie jej dzieci uczą się w tamtejszych placówkach. W związku z powyższym stwierdził, że organem właściwym do rozpatrzenia jej wniosku jest Prezydent Miasta R. Prezydent Miasta R. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Wójta Gminy C. jako organu właściwego w sprawie.

W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że właściwość miejscową organu w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."). Zgodnie z art. 101 § 2 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W ocenie Prezydenta Miasta R., K.M. jest osobą bezdomną o której mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. Nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, nie jest też zameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji i dowodach osobistych.

W dniu 2 maja 2017 r. K.M. wraz z dziećmi została przyjęta do Schroniska PCK dla bezdomnych kobiet z dziećmi w R., dokąd została skierowana przez Ośrodek Interwencji Kryzysowej w R. z powodu doznawanej przemocy ze strony konkubenta. W dniu 16 lutego 2018 r. pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej od opiekunki w/w Ośrodka uzyskał informację, że wyżej wymieniona wraz z dziećmi wyprowadziła się z tego Schroniska. W dniu 20 lutego 2018 r. K.M. telefonicznie poinformowała pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, że w Schronisku PCK nie mogła wytrzymać i obecnie wraz z dziećmi przebywa u swojej matki w Seceminie. Przez cały okres pobytu K.M. w Schronisku PCK była z nią prowadzona przez pracowników intensywna praca socjalna MOPS, nie chciała ona jednak podporządkować się wskazówkom personelu Schroniska, współpracować z psychologiem oraz stosować się do uzgodnień wynikających z ustalonego z pracownikiem socjalnym planu współpracy. Pomimo oferowanej jej wszechstronnej pomocy wielu instytucji działających wspólnie i ściśle na rzecz poprawy funkcjonowania jej rodziny w środowisku społecznym oraz rozwiązywania jej trudnej sytuacji życiowej, nie chciała podjąć z nimi pełnej współpracy.

Prezydent Miasta R. zauważył, iż przez okres pobytu K.M. w Schronisku PCK na terenie R. należności z tytułu tych kosztów oraz pomocy w formie zasiłków udzielał jej Wójt Gminy C. Dopiero kolejny wniosek wyżej wymienionej z dnia 10 stycznia 2018 r. nie został rozpatrzony przez ten organ, z uwagi na niewłaściwość miejscową. Aktualnie K.M. wraz z dziećmi nie przebywa już na terenie R., lecz u matki w S. Zdaniem Prezydenta Miasta R., brak jest podstaw do uznania, że jest on organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku K.M. Ostatnim miejscem jej zameldowania na pobyt stały jest Gmina C. Wprawdzie w dniu 11 stycznia 2018 r. złożyła ona do Urzędu Miasta w R. wniosek o przydział mieszkania do remontu na własny koszt i znajduje się na [...] pozycji na liście oczekujących z obowiązkiem jego aktualizacji do dnia 12 stycznia 2019 r., to jednak nie jest ona zameldowana w R. ani na pobyt czasowy, ani też obecnie na jej terenie nie przebywa. W konsekwencji stwierdził, że organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku K.M. jest Wójt Gminy C. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy C. a Prezydentem Miasta R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K.M. z dnia 10 stycznia 2018 r. o przyznanie pomocy finansowej za pobyt i wyżywienie w schronisku PCK dla bezdomnych kobiet z dziećmi oraz zasiłku okresowego. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.

Przepisami określającymi właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej są art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. Stosownie do ich treści, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, w przypadku osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.

Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm. dalej w skrócie "K.c."). Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09, publ. CBOSA).

Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało rozważyć, czy K.M. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną.

Z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem jej zameldowania na pobyt stały jest Gmina C., ul. [...]. Z uwagi na przemoc w rodzinie ze strony konkubenta w okresie od dnia 2 maja 2017 r. do dnia 15 lutego 2018 r. wraz z dwójką dzieci przebywała w schronisku PCK dla bezdomnych kobiet z dziećmi w R. Z pobytu w tym Schronisku zrezygnowała na własną prośbę i od dnia 16 lutego 2018 r. wraz z dziećmi przebywa u swojej matki w Seceminie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, K.M. jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. Miejsca jej pobytu w schronisku PCK dla bezdomnych kobiet z dziećmi w R. nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w tego typu ośrodku dla bezdomnych jest pozbawiony cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób. Trafności tego stwierdzenia nie zmienia fakt, że aktualnie wraz z dziećmi przebywa ona u matki w S., gdyż pobyt w tym miejscu ma charakter przejściowy. K.M. nie może także powrócić do wynajmowanego przez nią wcześniej mieszkania w B. przy ul. [...], gdyż umowa najmu wygasła z dniem 31 stycznia 2018 r., ale również z uwagi na strach przed konkubentem, od którego uciekła, a on w pobliżu tego mieszkania często przebywa. Sytuacji tej nie zmienia także okoliczność oczekiwania przez nią na przydział mieszkania do remontu na własny koszt ([...] pozycja na liście oczekujących).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organem właściwym miejscowo do rozpatrzenia wniosku K.M. z dnia 10 stycznia 2018 r. o przyznanie pomocy finansowej za pobyt i wyżywienie w schronisku PCK dla bezdomnych kobiet z dziećmi w R. oraz zasiłku okresowego jest Wójt Gminy C. i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.