Postanowienie NSA z 1 lipca 2011 r., I OW 48/11

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 1 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Prezydentem Miasta P. a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania

Sprawa

sprawy dotyczącej zwrotu przez pracodawcę B. S. nienależnie wypłaconego jej pracownikowi V. C. zasiłku wychowawczego postanawia: stwierdzić, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. nie ma podstaw do przekazania Prezydentowi Miasta P. dokumentacji sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. znak: [...].

Skład

Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz
st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra protokolant

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P., na podstawie art. 22 § 2 oraz art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego - Prezydentem Miasta P. a organem administracji rządowej - Zakładem Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o zwrot przez pracodawcę B. S. nienależnie wypłaconego jej pracownikowi zasiłku wychowawczego, przekazanej przez ZUS I Oddział w P. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia [...] czerwca 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w P. przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. Dział Świadczeń Rodzinnych, Alimentacyjnych i Dodatków Mieszkaniowych dokumentację w sprawie zakończonej decyzją zobowiązującą pracodawcę B. S. (decyzja z dnia [...] kwietnia 2001r. Nr [...]) do zwrotu nienależnie wypłaconego jej pracownikowi zasiłku wychowawczego z winy tego pracodawcy.

Wnioskujący organ wskazał, że z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), na mocy zaś jej przepisu delegacyjnego - art. 55 ust. 4 - Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie trybu przekazywania dokumentacji dotyczącej nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 89, poz. 854). W myśl § 2 w/w rozporządzenia, podmioty realizujące zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne i wychowawcze, które przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. wszczęły postępowania lub wydały decyzje w sprawach o nienależnie pobrane zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne i wychowawcze wobec osób wymienionych w tym paragrafie, zobowiązane zostały do przekazania dokumentacji dotyczącej tych spraw, odpowiednio wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast. Z przepisu § 2 rozporządzenia wynika, że przekazaniu podlega dokumentacja, jeżeli Zakład wszczął postępowanie lub wydał decyzję wobec osób fizycznych szczegółowo wymienionych w tym przepisie, a nie wobec podmiotów gospodarczych.

Wobec powyższego brak było podstaw prawnych do przekazania przez ZUS dokumentacji w sprawie zakończonej ostateczną decyzją (wydaną przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych) nakazującą zwrot pracodawcy B. S. kwoty w wys. 2159,90 zł z tytułu nienależnie wypłaconego z jej winy zasiłku wychowawczego V. C. Stroną postępowania zakończonego w/w decyzją nie były osoba, która pobrała zasiłek wychowawczy, lecz płatnik składek, a więc sam pracodawca. Nie było zatem podstawy do przekazania przez ZUS I Oddział w P., z powołaniem się na § 2 w/w rozporządzenia, przedmiotowej dokumentacji Prezydentowi Miasta P. Na tej podstawie prawnej mogłaby zostać przekazana jedynie dokumentacja związana z wydaniem decyzji w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku wychowawczego przez V. C. Powyższe okoliczności wskazują, że w zaistniałej sytuacji mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym. Organ administracji rządowej – ZUS I Oddział w P. nie uznał się bowiem za właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie zakończonej decyzją zobowiązującą pracodawcę B. S. do zwrotu nienależnie wypłaconego jej pracownikowi zasiłku wychowawczego i w konsekwencji przekazał w/w sprawę na podstawie § 2 rozporządzenia z 20 kwietnia 2004 r. do MOPR w P. Z kolei tut. jednostka uważa, jak wykazano wyżej, iż ZUS nie był uprawniony do przekazania przedmiotowej dokumentacji.

W odpowiedzi na wniosek Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P., na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o odrzucenie wniosku Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2011 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych I Oddziałem w P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ZUS I Oddziału w P. z dnia [...] kwietnia 2001 r., znak [...], orzekającą że V. C. nie ma prawa do zasiłku wychowawczego od dnia 7 czerwca 2000 r. do dnia 31 stycznia 2001 r. i zobowiązującą pracodawcę wyżej wymienionej, B. S. - Delikatesy "M." s.c. w P., do zwrotu kwoty 2.159,90zł tytułem nienależnie pobranego zasiłku wychowawczego za okres od dnia 7 czerwca 2000 r. do dnia 31 stycznia 2001 r. Na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniósł o wskazania Prezydenta Miasta P. jako organu właściwego do prowadzenia wyżej wskazanego postępowania.

W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek wskazano, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest organem administracji rządowej, lecz zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2009r., nr 205, poz. 1585 ze zm.) jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego między organem jednostki samorządu terytorialnego - Prezydentem Miasta P., a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, który nie jest organem administracji rządowej. Z tych względów wniosek Prezydenta Miasta P. powinien zostać odrzucony na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W razie merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, organ podniósł, że to wnioskodawca jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ZUS I Oddziału w P. z dnia [...] kwietnia 2001r., znak [...], orzekającą, że V. C. nie ma prawa do zasiłku wychowawczego od dnia 7 czerwca 2000 r. do dnia 31 stycznia 2001 r. i zobowiązującą pracodawcę wyżej wymienionej, B. S. - Delikatesy "M." s.c. w P., do zwrotu kwoty 2.159,90 zł tytułem nienależnie pobranego zasiłku wychowawczego za okres od dnia 7 czerwca 2000 r. do dnia 31 stycznia 2001 r.

Zdaniem wnioskodawcy, z przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 kwietnia 2004 r. w spawie trybu przekazywania dokumentacji dotyczącej nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych (Dz. U. nr 89, poz. 854) wynika, że przekazaniu podlega dokumentacja, jeżeli ZUS wszczął postępowanie lub wydał decyzję wobec osób fizycznych szczegółowo wymienionych w tym przepisie, a nie wobec podmiotów gospodarczych. Zatem, w ocenie wnioskodawcy, brak było podstaw do przekazania przez ZUS dokumentacji w sprawie zakończonej decyzją nakazującą pracodawcy B. S. zwrot kwoty 2.159,90 zł z tytułu zasiłku wychowawczego z jej winy nienależnie pobranego przez V. C. Wobec tego organ podnosi, że takie nieracjonalne rozdzielenie pomiędzy różne podmioty spraw dotyczących zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, byłoby niezgodne z intencją ustawodawcy. Z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie spójnego systemu świadczeń rodzinnych, zarówno co do źródeł prawa, jak i zakresów podmiotowych, podmiotów organizacyjnych, wysokości świadczeń, a w konsekwencji zwiększenie efektywności tych świadczeń. Jednym z założeń ustawy o świadczeniach rodzinnych była likwidacja, istniejącego przed wejściem w życie tej ustawy, rozproszenia podmiotów realizujących świadczenia, co uznano za niezbędne do sprawnego funkcjonowania systemu świadczeń rodzinnych. Sprzeczne z powyższymi założeniami byłoby przyjęcie, że istnieje podział kompetencji między podmiotami - w zależności od tego kto jest zobowiązany do zwroty nienależnie pobranych świadczeń. Także ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje takiego dualizmu postępowania. Art. 55 ust. 4 tej ustawy udzielił ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego delegacji do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu przekazywania przez Zakład dokumentacji dotyczącej nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych, bez zastrzeżenia, że regulacja ta ma dotyczyć wyłącznie przekazania dokumentacji dotyczącej nienależnie pobranych świadczeń, które mają zostać zwrócone przez świadczeniobiorcę. Zatem oczywistym jest, że dotyczy wszystkich tego typu spraw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W rozpoznawanej sprawie doszło do powstania negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta P. (organem samorządowym) i Zakładem Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. (organem administracji rządowej), gdyż żaden z nich nie uznał swojej właściwości w ramach zadań zleconych na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie trybu przekazywania dokumentacji dotyczącej nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych.

Regulacja ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 66-79a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) wskazuje, że ustrój, zadania i kompetencje decydują o zakwalifikowaniu ZUS jako jednostki organizacyjnej (osoby prawnej), która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) - /zob. wyrok NSA z 22.03.2007 r., sygn. akt II GSK 359/06, Legalis/. Kognicją sądów administracyjnych objęto między innymi rozstrzyganie sporów co do zadań publicznych. Wobec tego niezasadny jest wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddziału w P. o odrzucenie wniosku Prezydenta Miasta P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, do dnia przekazania organowi właściwemu zadań w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych kontrola prawidłowości przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych należy do organu uprawnionego do wydania decyzji. Na podstawie ust. 4 niniejszego artykułu, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił w drodze rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2004 r. tryb przekazywania dokumentacji dotyczącej nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych, wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych. Z § 2 rozporządzenia wynika, że jeżeli Zakład Ubezpieczeń Społecznych, przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wszczął postępowanie lub wydał decyzję w sprawach o nienależnie pobrane zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne i wychowawcze, wobec osób pobierających przed dniem wejścia w życie ustawy zasiłek wychowawczy (pkt 3), to ma przekazać dokumentację dotyczącą tych spraw wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby, do dnia 30 czerwca 2004 r.

Rozpatrywany spór dotyczy w gruncie rzeczy obowiązku przekazania dokumentacji sprawy zakończonej ostateczną decyzją, wydaną przez ZUS I Oddział w P. przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nakazującą zwrot pracodawcy nienależnie wypłaconych z jego winy zasiłku wychowawczego. Stroną tego postępowania nie była osoba, która pobrała zasiłek (V. C.), lecz płatnik składek, a więc sam pracodawca. Nie było zatem podstawy do przekazania Prezydentowi Miasta P. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. przedmiotowej dokumentacji, z powołaniem się na § 2 rozporządzenia. Na tej podstawie prawnej mogłaby zostać przekazana jedynie dokumentacja związana z wszczęciem postępowania lub wydaniem decyzji w sprawach zwrotu nienależnie pobranego zasiłku wychowawczego przez V. C. Dodatkowo należy wskazać, że pozostałe przepisy cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2004 r. również dotyczą przekazywania dokumentacji spraw nienależnie pobranych świadczeń przez osoby, które te świadczenia pobrały, a nie przez płatników składek.

Z powyższego wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych uprawniony był do przekazania wyłącznie dokumentacji dotyczącej podmiotów określonych w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 20 kwietnia 2004 r. Zarówno ustawa o świadczeniach rodzinnych jak i niniejsze rozporządzenie nie zawiera podstawy uprawniającej ZUS do przekazania organowi właściwemu dokumentacji spraw zakończonych decyzjami orzekającymi o obowiązku zwrotu zasiłków wychowawczych wydanych wobec płatników składek, a więc wobec pracodawców.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.