Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta i Gminy S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu [...] lipca 2014 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynął wniosek W.S. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W tym samym dniu został przeprowadzony wywiad środowiskowy w miejscu pobytu wnioskodawcy, tj. w Przytulisku dla Bezdomnych Mężczyzn prowadzonym przez [...] przy ul. [...] w K. Z wywiadu wynika, że ostatni adres zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały to: S., [...], w aktualnym miejscu pobytu przebywa od 8 miesięcy, uprzednio przez kilka miesięcy przebywał u siostry zamieszkałej w K., a we wcześniejszym okresie przebywał głównie w S., w wynajmowanych pokojach.
Prezydent Miasta K. wyjaśnił, iż w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że W.S. nie posiada aktualnie zameldowania na pobyt stały, gdyż z dniem [...] września 2011 r. w trybie administracyjnym został wymeldowany z pobytu stałego pod w/w adresem. W ocenie organu, wnioskodawca jest osobą bezdomną, nie posiada zameldowania na pobyt stały, ani miejsca zamieszkania, przebywa w placówce udzielającej okresowej pomocy w formie schronienia. Skorzystanie przez wnioskodawcę ze schronienia placówki dla osób bezdomnych – w tym przypadku Przytuliska prowadzonego przez [...] przy ul. [...] w K., nie jest tożsame z miejscem jego zamieszkania. Placówki dla osób bezdomnych są placówkami pobytu czasowego i nie można ich uznać za lokale mieszkalne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm. (por. postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt I OW 264/13). Pozbawiony cechy trwałości pobyt w schronisku dla osób bezdomnych lub noclegowni nie może prowadzić do przekonania o koncentracji działalności życiowej i celów przebywających tam osób (postanowienie NSA z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OW 42/08).
W ocenie Prezydenta Miasta K., w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Organem właściwym do rozpoznania wniosku W.S. z dnia [...] lipca 2014 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest zatem właściwa miejscowo gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, a więc Burmistrz Miasta i Gminy S. Burmistrz Miasta i Gminy S. w odpowiedzi na wniosek podał, że W.S. od ponad 20 lat nie przebywa na terenie Gminy S. Opuścił on swoją rodzinę zamieszkałą w S. i przestał utrzymywać z nią kontakt, nie dając znaku życia. Pozostawił żonę i syna wraz ze zobowiązaniami finansowymi z powodu zadłużenia [...] lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkiwał z rodziną do chwili jego samowolnego opuszczenia. Zrywając kontakt ze swoją rodziną przestał partycypować finansowo w kosztach jej utrzymania. W dniu [...] września 2011 r. w trybie administracyjnym został wymeldowany z pobytu stałego w Gminie S. Obecnie zamieszkuje w K. w Przytulisku dla Bezdomnych Mężczyzn prowadzonym przez [...] przy ul. [...] w K. Pobiera rentę z systemu zabezpieczenia społecznego w kwocie netto 663,98 zł, z której to kwoty częściowo pokrywa należności związane z pobytem w tej placówce. Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy S. W.S. jest osobą nieposiadającą zameldowania na pobyt stały, jednakże nie można alternatywnie używać sformułowania "zameldowanie" i "zamieszkanie" i z tego faktu wyprowadzać zasadności i celowości wniosków odnośnie rzekomej bezdomności wnioskodawcy. Aktualnie zamieszkuje on w Przytulisku prowadzonym przez [...], wcześniej, przez długi okres czasu zamieszkiwał w domu swojej siostry w K., a więc posiadał miejsce zamieszkania na terenie Gminy K. Wobec powyższego, w jego sytuacji nie można zastosować normy prawnej wynikającej z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej i uznać go za osobę bezdomną przez cały okres czasu dotyczący jego pobytu w K. Kodeks cywilny, definiując w przepisie art. 25 miejsce zamieszkania osoby fizycznej, wprowadza zasadę, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Są dwa integralnie złączone składniki miejsca zamieszkania: obiektywny, czyli pobyt stały w danej miejscowości (corpus) oraz subiektywny, w postaci uzewnętrznionego zamiaru, woli tego pobytu (animus). Łączne występowanie tych składników pozwała wskazać daną miejscowość jako centrum życiowej aktywności osoby, w którym koncentrują się jej interesy osobiste i majątkowe.
Biorąc powyższe pod uwagę, Burmistrz Miasta i Gminy S. stwierdził, że Gmina K. jest miejscem, w którym koncentrują się sprawy socjalno – bytowe W.S. Stanowi ona dla wnioskodawcy centrum życiowe. Na jej terenie zamieszkuje on od wielu lat z zamiarem stałego pobytu (zerwawszy przy tym całkowicie mentalny i faktyczny kontakt z Gminą S.), a temu faktycznemu pobytowi w K. towarzyszy bezsprzecznie mentalny element zamiaru, tj. woli przebywania na terenie Gminy K. W tej Gminie koncentrują się i kumulują wszystkie sprawy dotyczące statusu społecznego W.S., pobiera świadczenie z systemu zabezpieczenia społecznego i go wydatkuje oraz korzysta ze świadczeń powszechnej opieki zdrowotnej. Powyższe potwierdza także korzystanie przez wnioskodawcę ze wsparcia mieszkaniowego udzielonego przez Przytulisko prowadzone przez [...] przy ul. [...] w K. i ponoszenie z tego tytułu wydatków (partycypowanie w kosztach pobytu w tej placówce).
W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy S., w niniejszej sprawie przepisem określającym właściwość miejscową organu administracji publicznej jest art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku W.S. z dnia [...] lipca 2014 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Burmistrzem Miasta i Gminy S., albowiem oba w/w organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpatrzenia wniosku W.S. z dnia [...] lipca 2014 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, bowiem organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Stosownie do jego treści, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, w przypadku osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 cyt. ustawy. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm. dalej w skrócie K.c.). Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało rozważyć, czy W.S. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną.
Z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem jego zameldowania na pobyt stały jest Gmina S., [...] (wymeldowanie z dniem [...] września 2011 r.) oraz że od listopada 2013 r. przebywa w Przytulisku dla Bezdomnych Mężczyzn prowadzonym przez [...] przy ul. [...] w K. Aktualnego miejsca jego pobytu nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w przytulisku dla bezdomnych jest pozbawiony cechy trwałości i nie może prowadzić do uznania, że jest miejscem w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób. W sprawie bez znaczenia jest zatem fakt ponoszenia przez wnioskodawcę wydatków z tytułu przebywania w w/w Przytulisku oraz to, że przed pobytem w Przytulisku przez jakiś czas przebywał u siostry zamieszkałej w K., zwłaszcza, że w jeszcze wcześniejszym okresie – jak sam wskazał – przebywał głównie w S., w wynajmowanych pokojach.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe ustalenia upoważniają do stwierdzenia, że aktualnie W.S. jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Jest bowiem osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
Z tych względów, stosownie do treści art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta i Gminy S., jest to bowiem gmina ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.