Postanowienie NSA z 29 września 2015 r., I OW 60/15

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 29 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach a Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania

Sprawa

sprawy z odwołania [...] Sp. z o.o. z/s w Częstochowie wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach jako organ właściwy do załatwienia odwołania

Skład

sędzia NSA Marek Stojanowski przewodniczący
sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska przewodniczący, sprawozdawca
sędzia del. WSA Marian Wolanin przewodniczący

Od orzeczenia

od decyzji odmawiającej uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ustalającej wysokość opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego postanawia:

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 19 marca 2015 r. (data stempla pocztowego), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wystąpiło o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tym organem, a Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy z odwołania [...] Sp. z o.o. z/s w Częstochowie od decyzji odmawiającej uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji ustalającej wysokość opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego.

We wniosku Kolegium wskazało: Decyzją Starosty Tarnogórskiego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] podjętą na podstawie art. 60 piet 7 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), ustalono dla [...] Spółki z o. o. z siedzibą w Częstochowie opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego w wysokości 8600,25 zł.

W piśmie z dnia 11 sierpnia 2014 r. Spółka wystąpiła do Starosty Tarnogórskiego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., a postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...], wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Starosty Tarnogórskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, decyzją Starosty Tarnogórskiego, z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], odmówiono uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r.

Zawiadomieniem z dnia 30 stycznia 2015 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach przekazał odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. wraz z aktami sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Katowicach, podnosząc m. in., że wznowione postępowanie dotyczyło ustalenia należności budżetowych na podstawie przepisów zawartych w ustawie o finansach publicznych, które jednoznacznie wskazują samorządowe kolegia odwoławcze jako organy właściwe do rozpatrzenia odwołania, zatem sprawy z zakresu ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne na podstawie ww. ustawy nie należą do kompetencji organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, z czego wynika, że do wydania decyzji w wyniku wznowienia postępowania uprawniony był starosta jako organ niebędący organem administracji geodezyjnej i kartograficznej, zaś właściwość organu odwoławczego w postępowaniu wznowieniowym ustala się według przepisów określających właściwość organu, który wydał decyzję w podlegającym wznowieniu postępowaniu, niezależnie od późniejszych zmian stanu prawnego.

Dnia 12 lipca 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 897), którą m. in. dokonano zmiany zasad ustalania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Wskutek tych zmian w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.) dodano art. 40f, który w ust. 1 stanowi, iż przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną.. Jedynym odstępstwem od tego jest art. 12 ustawy zmieniającej, który stanowi, że jedynie w sprawach wszczętych i niezakończonych możliwe jest stosowanie zasad wynikających z poprzedniego stanu prawnego. Sytuacja, w której dochodzi do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wydaną przed 12 lipca 2014 r.. nie jest objęta hipoteza art. 12 ustawy zmieniającej. Jest to już bowiem nowa sprawa, która trzeba rozpoznawać na podstawie nowego stanu prawnego. Dotyczy to zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów określających kompetencje organów. Nie można w konsekwencji uznać, że odwołanie od decyzji podjętej przez Starostę Tarnogórskiego w trybie art. 151 § 1 piet 1 K.p.a. w zmienionym stanie prawnym może być rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. Decyzja podjęta przez Starostę Tarnogórskiego w ramach wznowienia postępowania jest bowiem odpowiednikiem współczesnej decyzji podejmowanej na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, co powoduje, że organem odwoławczym jest Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Odpowiadając na wniosek Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach podniósł: Należy odróżnić pobieranie niepodatkowych należności budżetowych w trybie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885), od naliczenia opłaty, wysokość której organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny ustala na podstawie art. 40d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520). W pierwszym przypadku, zgodnie z dyspozycją art. 61 ustawy o finansach publicznych, organ rozstrzyga sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej, od której odwołanie wnosi się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (art. 61 ust. 3 pkt 4 ww. ustawy). Decyzja taka nakłada obowiązek uiszczenia zapłaty za wydane materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, bądź wykonane czynności organu. W przypadku niezrealizowania jej postanowień stanowi podstawę skutecznej egzekucji tej należności. Decyzję taką wydaje starosta jako organ administracji samorządowej. Z inną sytuacją mamy do czynienia w przypadku wydawania decyzji przez organ administracji geodezyjnej na podstawie art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Decyzja taka ma zupełnie inny charakter niż rozstrzygnięcie na podstawie ustawy o finansach publicznych. Przede wszystkim nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku uiszczenia opłaty, nie rodzi stosunku zobowiązującego i nie jest egzekwowalna. Organ decyzją określa wyłącznie jakie koszty należałoby ponieść, by skutecznie żądać od organu materiałów/czynności wskazanych we wniosku. Jeżeli jednak procedura związana z naliczaniem opłaty za przedmiotowe materiały bądź czynności organu administracji geodezyjnej została rozpoczęta przed nowelizacją ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a jej zakończenie przypada w obecnym stanie prawnym, wówczas organ winien postępować zgodnie z art. 12 ustawy o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 5 czerwca 2014 r. Natomiast przy wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną mamy do czynienia z sytuacją gdzie materiały bądź czynności zostały wydane/wykonane, a należność jest egzekwowalna. Organ nie ma więc podstaw do sporządzenia Dokumentu Obliczenia Opłaty na podstawie obecnie obowiązującego cennika, a bez tego nie może zaistnieć spór, o którym mowa w art. 40f ww. ustawy. W takim stanie rzeczy starosta nie może również wydać decyzji administracyjnej na podstawie ww. przepisu. Należy dodać, iż w takim przypadku nie ma zastosowania art. 12 ustawy o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W ocenie Inspektora przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - jako podstawy do wydania decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty - mają zastosowanie wyłącznie wówczas, kiedy wniosek, z realizacją którego związane jest naliczenie opłaty, został złożony, po wejściu w życie nowelizacji tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór kompetencyjny między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, a organami administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach a Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach, dlatego właściwym do jego rozstrzygnięcia jest Naczelny Sąd Administracyjny.

Decyzja Starosty Tarnogórskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. wydana została na podstawie art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 40 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przedmiotem tej decyzji było ustalenie wysokości należnej opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, udzielenie informacji oraz wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego – o której to opłacie stanowił art. 40 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Opłata ta została jednak ustalona w procedurze ustawy o finansach publicznych, w której Starosta orzekał, jako organ właściwy do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego, od której odwołanie przysługiwało do samorządowego kolegium odwoławczego.

Obecnie, tj. od dnia 12 lipca 2014 r. (w którym weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia za udostępnianie materiałów zasobu oraz za sporządzanie i wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1 i art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dopiero w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, zgodnie z art. 40f ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną.

Powołana wyżej nowelizacja, obowiązująca od dnia 12 lipca 2014 r., nie znajduje zastosowania do spraw rozstrzygniętych uprzednio decyzją ostateczną wydaną na podstawie ustawy o finansach publicznych w zakresie ustalenia opłaty określonej w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne. W art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. wskazano bowiem, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą. Przepis ten dotyczy więc jedynie spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem 12 lipca 2014 r. Jeżeli więc decyzja Starosty Tarnogórskiego stała się ostateczna przed dniem 12 lipca 2014 r., to przedmiot tej decyzji pozostaje w sferze normatywnej określonej przepisami ustawy o finansach publicznych. Z tego względu decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2014 r., wydana po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2014 r., jest nadal aktem administracyjnym zawierającym rozstrzygnięcie sprawy należącej do sfery normatywnej ustawy o finansach publicznych. W związku z tym, organem odwoławczym od decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. jest samorządowe kolegium odwoławcze, zgodnie z art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa i w zw. z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. Stanowisko takie wyrażone zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 41/15, a zawarte w tym orzeczeniu stwierdzenia Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Wobec powyższego wskazać należało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, jako organ właściwy do rozpoznania odwołania, wobec czego orzeczono jak w sentencji niniejszego postanowienia, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.