Uzasadnienie
Wójt Gminy Wola Mysłowska złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Prezydentem Miasta Siedlce w przedmiocie rozpatrzenia wniosku A. M. o przyznanie dodatku węglowego.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 31 sierpnia 2022 roku do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako "GOPS") w Woli Mysłowskiej wpłynął wniosek A. M. (dalej jako "zainteresowany", "wnioskodawca") o wypłatę dodatku węglowego. Jako adres zamieszkania we wniosku wskazano miejscowość [...].
Organ powołał się na treść art. 2 ust. 15 ustawy o dodatku węglowym, który stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, a także art. 2 ust. 15a pkt 1 tejże ustawy, zgodnie z którym dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 2519).
Mając na uwadze powyższe regulacje GOPS zwrócił się z zapytaniem do Referatu Gospodarki, Rozwoju Gminy i Ochrony Środowiska w celu ustalenia czy dla nieruchomości zlokalizowanej pod adresem [...] została złożona deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W toku przeprowadzonych czynności ustalono, iż dla nieruchomości zlokalizowanej pod powyższym adresem złożona została przez wnioskodawcę deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nr [...] z dnia 4 stycznia 2021 r., w której zadeklarowano, iż powyższa nieruchomość nie jest zamieszkana. Ponadto ustalono, iż dla danej nieruchomości nie występują zaległości w opłacie z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi.
W deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw wpisany jest budynek pod adresem [...], ale adres zamieszkania osoby składającej wniosek nie jest tożsamy z adresem zgłoszonego budynku. W toku podjętych czynności ustalono, iż adresem zamieszkania zainteresowanego jest ul. [...] Siedlce.
Organ wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Wobec powyższego GOPS w Woli Mysłowskiej w dniu 11 października 2022 roku przekazał przedmiotowy wniosek Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie (dalej jako "MOPR") w Siedlcach celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością.
Pismem z dnia 20 października 2022 roku pracownik MOPR wezwał zainteresowanego do złożenia wyjaśnień i poprawienia złożonego wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania. Wezwanie zostało wysłane na adres przy ul. [...] w Siedlcach.
W odpowiedzi na powyższe, zainteresowany w dniu 26 października 2022 roku złożył, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, pisemne oświadczenie, iż jego miejsce zamieszkania znajduje się w Woli Mysłowskiej, a w Siedlcach przebywa jedynie w trakcie odwiedzin rodziców oraz w celach wizyt lekarskich i zabiegów. W przedmiotowym oświadczeniu zainteresowany zwrócił się z prośbą o przekazanie jego wniosku do GOPS w Woli Mysłowskiej. W związku z powyższym, w dniu 28 października 2022 roku MOPR w Siedlcach przekazał wniosek do GOPS w Woli Mysłowskiej, celem rozpoznania sprawy przez organ właściwy.
Zgodnie z art. 2 ust. 15b ustawy o dodatku węglowym, jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego. Art. 2 ust. 15c tejże ustawy wskazuje, że wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Natomiast stosownie do treści art. 2 ust. 15d powyższej ustawy, w toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego.
Mając na względzie powyższe regulacje, w dniu 31 października 2022 roku przeprowadzono wywiad środowiskowy, celem ustalenia, czy nieruchomość znajdująca się pod adresem wskazanym we wniosku faktycznie jest zamieszkana. Pod przedmiotowym adresem nikogo nie zastano, a z przeprowadzonych rozmów z sąsiadami wynika, że zainteresowany od kilku lat nie mieszka pod wskazanym adresem.
Wobec poczynionych ustaleń, pismem z dnia 2 listopada 2022 roku GOPS w Woli Mysłowskiej wezwał zainteresowanego do złożenia osobiście wyjaśnień w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosków bez rozpatrzenia. Wezwanie to zostało wysłane na zadeklarowany przez wnioskodawcę adres zamieszkania w Woli Mysłowskiej. Pod dwukrotnej awizacji wezwanie wróciło do nadawcy. Wobec niezastosowania się do wezwania GOPS w Woli Mysłowskiej pismem z dnia 23 listopada 2022 roku zawiadomił zainteresowanego o pozostawieniu złożonego przez niego wniosku o wypłatę dodatku węglowego bez rozpatrzenia. Zawiadomienie także zostało przesłane na adres w Woli Mysłowskiej.
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 30 listopada 2022 roku zatytułowanym "Odwołanie" wnioskodawca nie zgodził się z treścią uzasadnienia zawiadomienia o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Wobec czego, powyższe pismo wraz z aktami sprawy w dniu 1 grudnia 2022 roku zostało przesłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "SKO") w Siedlcach celem dalszego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2023 roku, wydanym w sprawie prowadzonej pod znakiem [...], SKO w Siedlcach uwzględniło zażalenie i wyznaczyło ostateczny termin do załatwienia sprawy. Z treści uzasadnienia postanowienia wynika, iż SKO analizując stan faktyczny sprawy również powzięło wątpliwości, czy organ do którego zainteresowany złożył wniosek o dodatek węglowy jest organem, właściwym w rozumieniu art. 2 ust. 12 ustawy o dodatku węglowym.
Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym świadczenie przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, zdefiniowanym w ust. 2 z użyciem określenia "zamieszkiwanie i gospodarowanie". Stosownie zaś do treści art. 25 Kodeksu cywilnego, który stanowi, iż miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Pomimo tego, że dana osoba może przebywać w kliku miejscach w równych proporcjach czasu, w rozumieniu prawa cywilnego każda osoba może mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Za miejsce zamieszkania należy uznać miejscowość, gdzie ma miejsce największa aktywność życiowa danej osoby: osobista i zawodowa. Jest ona największa w porównaniu do innych miejscowości, gdzie dana osoba przebywa.
Organ podkreślił, iż w toku przeprowadzonych czynności GOPS w Woli Mysłowskiej ustalił, iż zainteresowany od kilku lat nie zamieszkuje pod wskazanym we wniosku adresem zamieszkania w Woli Mysłowskiej, zaś przebywa pod adresem: ul. [...] w Siedlcach. Ze sporządzonej przez Kierownika GOPS w Woli Mysłowskiej notatki służbowej z dnia 18 października 2022 roku wynika, iż zainteresowany pobierał zasiłek stały w tamtejszym ośrodku, jednakże przez długi czas niemożliwe było przeprowadzenie wywiadu środowiskowego na terenie gminy Wola Mysłowska, z uwagi na nieprzebywanie wyżej wymienionego pod deklarowanym adresem zamieszkania. Kilka przekazów pocztowych zasiłku było przekazywanych na podany adres w Siedlcach. Natomiast w sierpniu 2021 roku zainteresowany nadesłał do GOPS w Woli Mysłowskiej nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Siedlcach, z którego wynika, iż jego adres pobytu znajduje się przy ul. [...] w Siedlcach. Poza tym powyższy adres widniał na wszelkiej korespondencji pochodzącej od zainteresowanego, oprócz pisma z dnia 30 listopada 2022 roku zat. "Odwołanie", co świadczy o tym, iż centrum życiowym wnioskodawcy są Siedlce.
Mając powyższe na względzie organ uznał, iż wniosek o dodatek węglowy nie może być rozpatrzony przez GOPS w Woli Mysłowskiej, ponieważ nie jest spełniony warunek zamieszkiwania przez wnioskodawcę pod adresem wskazanym we wniosku. Z poczynionych ustaleń wynika, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wypłatę dodatku węglowego jest Prezydent Miasta Siedlce.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta Siedlce, reprezentowany przez Dyrektora MOPR w Siedlcach, na wstępie przedstawił przebieg rozpatrywania wniosku. Następnie organ uczestniczący w sporze nadmienił, iż GOPS w Woli Mysłowskiej nie informował MOPR w Siedlcach o dalszych działaniach podjętych w sprawie wniosku zainteresowanego. Nie wpłynęło także żadne pismo informujące, iż powyższy GOPS ustalił, iż nie jest właściwy do załatwienia przedmiotowego wniosku. Tym samym wskazano, iż MOPR w Siedlcach nie uważa, iż prowadzi spór o właściwość z GOPS w Woli Mysłowskiej. W ocenie Ośrodka, jeżeli tamtejszy organ uznał, iż po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym nie jest organem właściwym do załatwienia sprawy winien przekazać akta sprawy do organu właściwego, celem jej załatwienia, czego nie uczynił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.
Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Wójtem Gminy Wola Mysłowska a Prezydentem Miasta Siedlce w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. M. o wypłatę dodatku węglowego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz.141 ze zm., powoływanej, jako " Ustawa"), wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego.
Wskazana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie.
Ustawa reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22). Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL. W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 2 ust. 15 b ustawy.
W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania.
Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 Ustawy), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej.
W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawca jako swoje miejsce zamieszkania podał miejscowość Wolę Mysłowską i określił Wójta Gminy Wola Mysłowska jako adresata wniosku. To zatem do tego organu należy zweryfikowanie, czy wnioskodawca spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jego gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 2 ust. 1 ustawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.