Postanowienie NSA z 19 lipca 2018 r., I OW 65/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 19 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem B. a Burmistrzem Ś. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. S. o pokrycie kosztów pobytu w Stowarzyszeniu Monar Schronisko dla Osób Bezdomnych – Markot w [...] p o s t a n a w i a: wskazać Burmistrza Ś. jako organ właściwy

Sprawa

w sprawie.

Skład

Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk przewodniczący
Sędzia NSA Tamara Dziełakowska
Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka sprawozdawca

Uzasadnienie

Burmistrz Gminy B. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy B. a Burmistrzem Ś. w sprawie wniosku A. S. o opłacenie kosztów pobytu i wyżywienia w Stowarzyszeniu Monar Schronisko dla Osób Bezdomnych – Markot w [...] poprzez orzeczenie, że Burmistrz Ś. jest właściwy do rozstrzygnięcia ww. wniosku A. S. przebywającego w Stowarzyszeniu Monar Schronisko dla Osób Bezdomnych – Markot w [...].

W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że pismem z dnia 7 marca 2018r. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. podanie A. S. o opłacenie kosztów pobytu i wyżywienia w Stowarzyszeniu Monar Schronisko dla Osób Bezdomnych – Markot w [...]. Wraz z pismem przekazano wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika socjalnego schroniska dla bezdomnych z notami obciążeniowymi za pobyt w ww. schronisku w kwotach: 363zł za miesiąc styczeń 2018r. oraz 561zł za miesiąc luty 2018r. Na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i zgromadzonej dokumentacji organ stwierdził, że A. S. w 2013r. przebywał na terenie gminy K., a następnie w 2014r. przeprowadził się do B., gdzie do grudnia 2014r. zamieszkiwał na stancji przy ul. [...]. Następnie do dnia 7 stycznia 2015r. przebywał na Oddziale Terapii Uzależnień w Szpitalu Powiatowym w [...], a w okresie od dnia 4 stycznia 2016r. do dnia 5 stycznia 2016r. w Szpitalu Powiatowym w B.. Od dnia 5 stycznia 2016r. do dnia 15 stycznia 2016r. przebywał w Wojewódzkim Zespole Lecznictwa Psychiatrycznego w [...]. W okresie czasowego pobytu na terenie gminy B. A. S. miał swoje miejsce zamieszkania na stancji, dlatego Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. nie traktował go jako osobę bezdomną oraz przyznał na jego rzecz pomoc finansową oraz wsparcie terapeuty d/s uzależnień w Ośrodku Wsparcia Rodziny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. W maju 2017r. wnioskodawca przebywał w Szpitalu Psychiatrycznym w [...], a po opuszczeniu szpitala stał się osobą bezdomną. W okresie od dnia 22 grudnia 2017r. do dnia 29 grudnia 2017r. przebywał w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym w [...]. Po jego opuszczeniu wymagał dalszego leczenia i dobrych warunków mieszkaniowych dlatego zgłosił się o pomoc w skierowaniu do schroniska dla osób bezdomnych. W dniu 2 stycznia 2018r. został umieszczony w Stowarzyszeniu Monar Schronisko dla Osób Bezdomnych w [...]. Organ podkreślił, że w chwili obecnej A. S. nic nie wiąże z gminą B. Posiada on ostatnie miejsce zameldowania na terenie gminy Ś. i zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017r. poz. 1769 ze zm.), dalej przywoływanej jako: "u.p.s.", w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ponadto sytuacja zdrowotna oraz materialna A. S. nie pozwala na doprowadzenie budynku gdzie posiada stałe zameldowanie do stanu użyteczności tak, aby mógł w nim zamieszkiwać.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz Ś. wniósł o uznanie, że właściwym do rozpatrzenia wniosku A. S. dotyczącego opłacenia kosztów pobytu i wyżywienia w Stowarzyszeniu Monar Schronisko dla Osób Bezdomnych Markot w [...] jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. Podkreślił, że A. S. nie posiada statusu osoby bezdomnej, do której mają zastosowanie przepisy art. 6 ust. 8, art. 101 ust. 2 u.p.s. Posiada on bowiem miejsce zameldowania pod adresem [...] w [...]. Pod tym adresem znajduje się budynek mieszkalny, opuszczony dobrowolnie przez ww., który na skutek świadomego wyboru przestał w nim realizować swoje funkcje życiowe. Rezygnacja z zamieszkiwania w tym lokalu oraz przeniesienie centrum życiowego do innego miejsca, niż miejsce zameldowania na pobyt stały, było wolą A. S. Opuszczony budynek uległ dewastacji, jednakże A. S. nie został z niego wymeldowany i nadal ma możliwość powrotu do miejsca pobytu stałego. W ocenie Burmistrza Ś. w sprawie zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 101 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym właściwość miejscową ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a A. S. co najmniej w ostatnich kilku latach koncentrował swoją aktywność życiową w gminie B., gdzie przebywa do dziś. Tam też korzystał ze świadczeń pomocy społecznej w okresie od dnia 1 listopada 2014r. do dnia 31 marca 2016 r. W trakcie korzystania z pomocy zamieszkiwał na stancji pod adresem: ul. [...] w [...] i tam też mieściło się jego centrum życiowe. To wszystko wskazuje, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. uznał się wcześniej za właściwy do załatwienia sprawy A. S. i nie rozważał kwestii jego bezdomności w okresie udzielania pomocy oraz nie podejmował w tym zakresie kontaktu z Miejsko-Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Ś. w celu uzyskania informacji na temat jego sytuacji życiowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór o właściwość występuje między Burmistrzem B. i Burmistrzem Ś., bowiem żaden z tych organów nie uznał się za właściwy do rozpoznania wniosku A. S. z dnia 11 stycznia 2018r. dotyczącego opłacania kosztów pobytu i wyżywienia w schronisku dla bezdomnych.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że zasadą jest, iż o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. W sprawie, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.), zaś we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.) (vide: I.Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 396; W.Maciejko [w:] W.Maciejko, P.Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010, s. 402; postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011r. sygn. akt I OW 196/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", dlatego też wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 tejże ustawy, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S.Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334, a także W.Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993r. sygn. akt III CZP 76/93, PS 1995, nr 3, s. 86 – 87).

W niniejszej sprawie ustalono, że A. S. od początku stycznia 2018r. przebywa w schronisku dla bezdomnych w [...]. Specyfika tego miejsca sprawia, iż nie spełnia ono kryteriów koniecznych do uznania za miejsce zaspokajające potrzeby mieszkaniowe, a tym samym pobyt w nim nie może być traktowany jako zamieszkiwanie w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Lokalem mieszkalnym jest bowiem lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016r., poz. 1610 ze zm.)). (vide: postanowienie NSA z dnia 18 maja 2017r. sygn. akt I OW 94/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż A. S. jest bezdomnym w rozumieniu art. 6 pkt 8 in fine u.p.s., bowiem jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w budynku mieszkalnym położonym na terenie gminy Ś., w którym jednak, w uwagi na stan techniczny tego obiektu, nie ma możliwości zamieszkania. Powyższe ustalenie nie było kwestionowane przez Burmistrza Ś., a tym samym – wbrew stanowisku tegoż organu – to przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. winien stanowić podstawę wyznaczenia organu gminy ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały, jako właściwego w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., wskazano Burmistrza Ś. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku A. S. o przyznanie ww. świadczeń.