Postanowienie NSA z 23 października 2023 r., I OW 68/23

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 23 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Prezydentem Miasta i Gminy [...]

Sprawa

w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. R. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.

Skład

sędzia NSA Jolanta Rudnicka przewodniczący
sędzia NSA Monika Nowicka
sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska sprawozdawca

Uzasadnienie

Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 10 lutego 2023 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta i Gminy [...] poprzez wskazanie organu właściwego do ustalenia na rzecz W. R. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, złożonego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2022 r.

Wskazano, że do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek W. R. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Z treści złożonego wniosku wynika, że W. R. podał adres zamieszkiwania: [...], ul. [...]. Jednocześnie ze złożonego oświadczenia z dnia [...] grudnia 2022 r. wynika, że od [...] października 2022 r. przebywa on na leczeniu w Wojewódzkim Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w [...].

Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2022 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wraz z kompletem dokumentacji. W uzasadnieniu zawiadomieniu poinformowano, że Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] nie jest ośrodkiem właściwym do rozpatrzenia sprawy, w związku z przebywaniem na leczeniu w Wojewódzkim Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w [...].

Dalej wskazano, że zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 2 lit 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r."), zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16, życia, jeżeli legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art.23 ust. 2 u.ś.r. wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast art. 3 pkt 11 u.ś.r. stanowi, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej lub otrzymującej o świadczenie. Wskazano również, że w myśl art. 25 Kodeksu Cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Pobytu w zakładzie opieki zdrowotnej nie można utożsamiać z miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c, albowiem tego rodzaju placówki lecznicze nie są przeznaczone do zamieszkiwania i nie mogą stanowić miejsca, w którym osoby przebywają z zamiarem stałego pobytu.

W odpowiedzi na wniosek, Burmistrz Miasta i Gminy [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta [...] jako organu właściwego w sprawie. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] miejscem zamieszkania W. R. jest Gmina Miejska [...], bowiem pobyt w szpitalu jest długoterminowy i nie ma jego daty końcowej.

Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2023 r. Sąd Rejonowy w Lubinie Wydział III Rodzinny i Nieletnich postanowieniem sygn. III RNs 9/23 na wniosek Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w [...] postanowił stwierdzić potrzebę umieszczenia W. R. w domu pomocy społecznej - bez jego zgody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 - dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych. Stosownie natomiast do art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2023, poz. 775 - dalej jako: k.p.a., spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. W niniejszej sprawie wniosek dotyczy Prezydenta Miasta [...] (województwo dolnośląskie, powiat [...]) dla którego organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz Burmistrza Miasta i Gminy [...] (województwo dolnośląskie, powiat polkowicki) dla którego organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy - § 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003, nr 198, poz. 1925). Prawidłowo zatem o rozstrzygnięcie sporu zwrócono się do sądu administracyjnego.

Do sporu, w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., dochodzi w sytuacji, gdy przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). W badanym przypadku ani Burmistrz Miasta [...] - gdzie W. R. przebywał w dacie złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny, ani Burmistrz Miasta i Gminy [...] - gdzie W. R. zamieszkiwał nie uważają się za niewłaściwych do załatwienia tej sprawy (spór negatywny) wniosku W. R. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

Na podstawie art. 23 ust. 1 i 2 u.ś.r. wniosek o świadczenie rodzinne (zasiłek pielęgnacyjny) składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania pełnoletniej osoby niepełnosprawnej. W. R. ur. [...] lipca 1990 r. orzeczeniem wydanym 16 grudnia 2022 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, a swój wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego W. R. skierował do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...].

Burmistrz Gminy i Miasta [...] kwestionuje swoją właściwość do rozpoznania wniosku z tej przyczyny, że jak wskazuje, W. R. od [...] października 2022 r. przebywał na leczeniu w Wojewódzkim Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w [...]. Wskazano, że pobyt ten jest długoterminowy, a jego data końcowa nie jest znana, co dowodzi, że [...] jest aktualnym miejscem zamieszkania W. R..

Reasumując, miejscem zamieszkania W. R. przed hospitalizacją w Wojewódzkim Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w [...] był [...], taki też adres zamieszkania, pomimo wielomiesięcznego leczenia w [...] wskazał on we wniosku o zasiłek pielęgnacyjny. Nie ma sporu co do tego, że pobyt W. R. w [...] był spowodowany wyłącznie taką lokalizacją szpitala w którym przebywał.

Przekazana dokumentacja nie pozostawia wątpliwości, że intencją W. R. nie było skoncentrowanie jego ośrodka osobistych i majątkowych interesów w [...]. Wnioskodawca przebywał w [...] wyłącznie w związku z hospitalizacją, a następnie na wniosek Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w [...] (w którym przebywał) na mocy postanowienia Sądu został - bez swojej zgody - umieszczony w domu pomocy społecznej. Jak wynika z pisma Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] maja 2023 r. od [...] maja 2023 r. W. R. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...].

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "miejsca zamieszkania". Należy zatem odnieść się w tej kwestii do wyjaśnienia pojęcia "miejsca zamieszkania" zawartego w art. 25 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego pobytu, przy czym oba te elementy muszą występować łącznie.

Sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (por. postanowienie NSA W-wa z dnia 7 września 2005 sygn. akt I OW 163/05).

Na podstawie art. 3 pkt 11 u.ś.r. organ właściwy oznacza wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne.

Spór w zakresie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku W. R. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego powstał między Prezydentem Miasta [...] (na terenie którego znajduje się Wojewódzki Szpital dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w [...], gdzie przebywał wnioskodawca w chwili złożenia wniosku) a Burmistrzem Miasta i Gminy [...] (gdzie Wnioskodawca był zameldowany i mieszkał przed hospitalizacją). W toku postępowania ustalono, że Wnioskodawca, na mocy orzeczenia Sądowego, bez jego zgody - przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...].

W badanej sprawie nie ma wątpliwości, że W. R. wbrew swojej woli, z uwagi na jego stan, przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...], jednak swoje miejsce zamieszkania wiąże z [...]. Nie może być też uzasadnionych wątpliwości, że W. R. nigdy nie mieszkał i nie mieszka w [...], a zatem organem właściwym do rozpoznania jego wniosku o zasiłek pielęgnacyjny nie jest Prezydent Miasta [...].

Jak informował Burmistrz Miasta i Gminy [...], Wnioskodawca od [...] maja 2023 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Przekazane dokumenty nie przedstawiają precyzyjnie sytuacji prawnej Wnioskodawcy. Nie sposób jednak nie wziąć pod uwagę, że orzeczenie Sądu o umieszczeniu W. R. w domu pomocy społecznej - bez jego zgody - zostało wydane na wniosek Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w [...]. Co do zasady osoba, która wskutek choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, lecz nie wymaga leczenia szpitalnego, może być bez jej zgody przyjęta do domu pomocy społecznej, a ze stosownym wnioskiem może wystąpić kierownik szpitala psychiatrycznego, jeżeli przebywająca w nim osoba jest niezdolna do samodzielnego zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, a potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, natomiast nie wymaga dalszego leczenia w tym szpitalu (art. 38 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. 2022, poz. 2123 – dalej jako: "u.o.p."). Należy jednocześnie zauważyć, że na podstawie art. 38 ust. 1 i 5 u.o.p. osoba taka podlega okresowym badaniom stanu zdrowia psychicznego w zakresie uzasadniającym jej pobyt w domu pomocy społecznej. Badania przeprowadza się co najmniej raz na 6 miesięcy.

Dokumentacja sprawy wskazuje, że miejscem zamieszkania W. R. pozostaje [...], poza którym przebywa on wyłącznie wbrew swojej woli, a prognozy dotyczące jego pobytu poza [...] są nieznane. W tej sytuacji organem właściwym do rozpoznania wniosku W. R. jest Burmistrz Miasta i Gminy [...].

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.