Postanowienie NSA z 5 maja 2015 r., I OW 7/15

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 5 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Wójtem Gminy B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku G. K. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia wskazać Wójta Gminy B. jako organ właściwy

Sprawa

w sprawie.

Skład

sędzia NSA Małgorzata Borowiec przewodniczący
Sędzia NSA Wiesław Morys przewodniczący
Sędzia del. WSA Iwona Bogucka przewodniczący, sprawozdawca
starszy asystent sędziego Łukasz Mazur protokolant

Uzasadnienie

Pismem z 7 stycznia 2015 r. Prezydent Miasta K. zwrócił się o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość między Prezydentem Miasta K., a Wójtem Gminy B. w sprawie rozpoznania wniosku G.K. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W podstawie prawnej podano przepisy art. 22 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267- dalej k.p.a.) w związku z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.).

W uzasadnieniu stwierdzono, że pismem z dnia 23 grudnia 2014 r. na podstawie art. 65 k.p.a. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wniosek G.K. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W piśmie tym Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. podał, że G.K. zamieszkuje w Domu Pomocy Społecznej "[...]" na podstawie umowy cywilno-prawnej. Podczas przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że G.K. choruje m.in. na [...], oraz że nie jest w stanie wyrażać swej woli. W tej sytuacji nie jest możliwe ustalenie, że Gmina B. jest miejscem, w którym Pani G.K. chce przebywać z zamiarem stałego pobytu.

Prezydent Miasta K. podniósł w związku z powyższym, że przekazanie wniosku przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. nie znajduje uzasadnienia ani w przekazanym materiale dowodowym ani też w obowiązującym stanie prawnym. G.K. posiadała ostatnie zameldowanie na pobyt stały w K. przy [...], lokal ten jednak zwolniła. Strona jest zameldowana na pobyt czasowy w B. przy ul. [...], gdzie od 11 stycznia 2014 roku zamieszkuje w Domu Pomocy Społecznej "[...]", na podstawie umowy cywilno-prawnej zawartej na czas nieoznaczony. Z jej wniosku z 10 września 2014 r. oraz złożonego przez nią tego dnia oświadczenia wynika, że chce dalej przebywać w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B., nie ubiegała się nigdy wcześniej o skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej przez MOPS w K. Zgodnie z przepisami art. 101 ust. l ustawy o pomocy społecznej oraz art. 25 Kodeksu Cywilnego, w stwierdzonym stanie faktycznym brak jest podstaw do uznania, że K. są miejscem zamieszkania strony, według art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Do oceny prawidłowego ustalenia miejsca zamieszkania, w myśl cytowanego przepisu, konieczne jest kumulatywne spełnienie obu zawartych w nim przesłanek – przebywania oraz zamiaru (woli) stałego pobytu. Brak jest przesłanek do przyjęcia, że K. są miejscem zamieszkania G.K., skoro zamieszkuje ona i chce nadal zamieszkiwać na terenie B. w Domu Pomocy Społecznej "[...]". Strona zamieszkała w DPS w B. na podstawie umowy cywilnoprawnej, zawartej na czas nieoznaczony. Z dniem 10 stycznia 2014 roku dokonała wymeldowania z pobytu stałego w K. i zdała także właścicielowi zajmowany przy ul. [...] lokal. Okoliczności te jednoznacznie potwierdzają, że strona od stycznia 2014 roku nie zamierzała zamieszkiwać już w K., od tej daty jej miejscem zamieszkania jest B., tam koncentruje się jej aktywność życiowa i z gminą tą wiąże ona także swą przyszłość. Prezydent Miasta K. zwrócił też uwagę, że mimo sugestii dotyczących braku zdolności do czynności prawnych, stan zdrowia strony nie stanowił przeszkody do przeprowadzenia przez pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wywiadu środowiskowego oraz do przyjęcia od strony oświadczeń woli, co znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Natomiast w sytuacji braku zdolności do czynności prawnych przez stronę, Ośrodek winien był podjąć czynności przewidziane przepisami prawa.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Wójt Gminy B. stwierdził, że nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku, a sprawa powinna być rozpoznana przez Prezydenta Miasta K. Zgodnie z art. 25 k. c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy, które muszą występować łącznie, a mianowicie przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego tam pobytu. Z zebranych informacji wynika, że strona z uwagi na stanu zdrowia z pomocą rodziny została umieszczona w niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej "[...]" w B. przy ul. [...], na podstawie umowy cywilno-prawnej. Podczas przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, iż Strona ze względu na choroby wieku starczego, otępienie i zanik pamięci nie jest w stanie wyrazić swojej woli i tym samym określić zamiaru stałego pobytu. Strona została zameldowana czasowo na terenie gminy B. zatem trudno twierdzić, że na stałe przeniosła na teren tej gminy ośrodek swoich osobistych i majątkowych interesów. Nadto wskazanie Wójta Gminy B. jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy jest sprzeczne z zasadami sprawiedliwości i współżycia społecznego. Jeżeli bowiem osoba całe życie mieszkała w określonej miejscowości, a następnie z uwagi na potrzebę całodobowej opieki trafia do niepublicznego domu pomocy społecznej, należałoby jako organ właściwy wskazać gminę według miejsca zamieszkania wynikającego z zameldowania na pobyt stały, a nie według czasowego pobytu danej osoby. Konsekwencją odmiennego rozwiązanie jest to, iż gmina właściwa według miejsca czasowego pobytu zostaje zobligowana do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej osób, które nigdy nie były mieszkańcami gminy, a tylko znalazły się na jej terenie z przyczyn zdrowotnych. W związku z powyższym gmina B. nie uznała się organem właściwym do rozpoznania wniosku i przekazała go do rozpatrzenia przez miasto K. W nadesłanych aktach administracyjnych znajduje się pismo zatytułowane jako prośba, podpisane nazwiskiem K., opatrzone datą 10 września 2014 r., w którego treści zawarto prośbę o przedłużenie pobytu w Domu Pomocy "[...]" i oświadczenie o woli dalszego przebywania w tym domu opieki. Pismo to nie określa adresata, w szczególności nie wskazuje żadnego organu administracji publicznej, do którego jest kierowane. Akta zawierają także oświadczenie G.K. z 10 września 2014 r. o wyrażeniu zgody na pobyt w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. Znajduje się także notatka sporządzona przez starszego pracownika socjalnego (bez podania nazwy jednostki organu pomocy społecznej) i pozbawiona daty, w której stwierdzono, że aktualnie Dom Pomocy Społecznej został przekształcony z prywatnego na publiczny, w związku z czym kwota opłaty za pobyt w tym domu zwiększyła się. Przekształcenia dokonano 29 września 2014 r., koszt pobytu aktualnie wynosi ok. 3.900 zł. Umowa o pobyt strony w tym domu została zwarta na czas nieokreślony. Mieszkanie zajmowane uprzednio w K. zostało zdane prywatnemu właścicielowi, a strona wymeldowana. W oparciu o dane z ewidencji ludności ustalono także, że G.K. została zameldowana na pobyt stały w dniu [...] kwietnia 1975 r. w lokalu przy ul. [...] w K., a wymeldowana z tego pobytu stałego [...] stycznia 2014 r. Na okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] stycznia 2015 r. została zameldowana w B. przy ul. [...].

Znajduje się w aktach także kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego dotyczący osób ubiegających się o przyznanie świadczeń pomocy społecznej, w którym w szczególności stwierdzono, że G.K., w dacie jego sporządzania (4 grudnia 2014 r.) była w stanie nie pozwalającym jej na ocenę aktualnego położenia i ze względu na jej stan nie jest możliwe ustalenie jej oczekiwań i potrzeb, choruje na [...], z obecnej sytuacji nie zdaje sobie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, albowiem żaden z nich nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku o skierowanie G.K. do domu pomocy społecznej. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie tego sporu nie dotyczy zasadności i skuteczności takiego wniosku, a jedynie wskazania organu, który winien podjąć czynności procesowe. Wójt Gminy B. i Prezydent Miasta K. nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, wobec czego na mocy art. 22 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie sporu należy do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a., rozstrzyganie sporów o właściwość objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kwalifikując pismo z dnia 10 września 2014 r. podpisane przez G.K. jako wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej, Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w trybie art. 65 k.p.a. przekazał go organowi gminy ostatniego miejsca stałego zameldowania strony. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm. dalej u.p.s.) decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Reguły dotyczące ustalania właściwości miejscowej gminy ustala art. 101 ust. 1 u.p.s. W sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 101 ust. 6 u.p.s., albowiem jakkolwiek strona przebywa w domu pomocy społecznej, to nie została w nim umieszczona na podstawie skierowania gminy. Podstawą zamieszkania w domu pomocy społecznej w B. jest umowa. Nie ma w sprawie także zastosowania art. 101 ust. 2 u.p.s., albowiem strona nie jest osobą bezdomną, jakkolwiek jest pozbawiona zameldowania na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), to lokal w którym zamieszkuje nie może zostać uznany za przeznaczony do krótkotrwałego pobytu osób, nie spełniający kryterium lokalu służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Dom pomocy co do zasady świadczy usługi bytowe (art. 55 ust. 1 u.p.s.), a strona została do niego przyjęta na podstawie umowy zawartej na czas nieokreślony.

W tej sytuacji właściwość miejscową gminy należy wyznaczyć zgodnie z regułą określoną w art. 101 ust. 1 u.p.s., według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje terminu "miejsce zamieszkania", w tym zakresie zastosowanie znajduje przepis art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują zatem dwa czynniki: fakt przebywania i zamiar stałego pobytu w danym miejscu. Stałość pobytu jest przy tym kryterium względnym, zrelatywizowany do okoliczności faktycznych. Bezsporne jest, że strona faktycznie przebywa na terenie Gminy B. Natomiast wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli (por. postanowienia NSA z 24 września 2014 r., sygn. I OW 95/14 i 96/14 oraz z 8 lipca 2014 r., sygn. I OW 63/14). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem życia osoby. Okoliczności opisane we wniosku pozwalają przyjąć, że dla strony takim miejscem stał się dom pomocy położony w B. Zostało zlikwidowane jej poprzednie mieszkanie i dokonano wymeldowania. Strona natomiast wyraziła pisemnie wolę zarówno zamieszkania w styczniu 2014 r. w domu pomocy "[...]" w B., jak i dalszego w nim przebywania. Dane dotyczące aktualnego stanu zdrowia i stanu świadomości strony nie mogą posłużyć do skutecznego zakwestionowania przed sądem administracyjnym złożonych przez stronę oświadczeń. Także bowiem z opisu zawartego w wywiadzie środowiskowym nie wynika, aby strona kwestionowała swoje miejsce zamieszkania. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że aktywność życiowa strony obecnie skoncentrowana jest w B., jakkolwiek ze względu na wiek i stan zdrowia aktywność ta ma charakter ograniczony. Nie jest to jednak powodem do przyjęcia, że miejsce pobytu nie jest dla strony miejscem jej zamieszkania. Na ustalenie właściwości organu nie mogą przy tym mieć wpływu argumenty odwołujące się do względów słuszności, albowiem takiego kryterium art. 101 u.p.s. nie przewiduje.

Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.