Uzasadnienie
Wójt Gminy N. reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N., złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Prezydentem Miasta [...] W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku U. M. o przyznanie dodatku węglowego.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 19 września 2022 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako "GOPS") w N. wpłynął wniosek.U. M. (dalej jako "zainteresowana", "wnioskodawczyni") o wypłatę dodatku węglowego.
Z uwagi na fakt, że z deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw wynikało, że miejsce zamieszkania wnioskodawczyni znajduje się przy ul. [...] w W., GOPS w N. przekazał wniosek do Urzędu [...] W., zgodnie z właściwością. Następnie Urząd [...] W. przekazał przedmiotowy wniosek do Biura [...] W., które to Biuro, uznając się za niewłaściwe w sprawie, w dniu 24 lutego 2023 r. zwróciło wniosek do GOPS w N..
Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, że przekazanie sprawy nastąpiło z obrazą art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, zgodnie z którym wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Organ zwrócił uwagę, że wobec braku definicji pojęcia "miejsce zamieszkania" koniecznym jest odniesienie się w tej kwestii do art. 25 k.c.
Podkreślono, że z akt sprawy wynika, że zainteresowana jest zameldowana w W. przy ul. [...]. Z kolei w deklaracji CEEB (Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków) jako aktualny adres zamieszkania wyżej wymieniona wskazała lokal przy ul. [...] w W.. W toku postępowania ustalono również, że zainteresowana nie złożyła deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy N. i nie widnieje w tamtejszym rejestrze płatników za odpady komunalne.
Organ wnoszący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powołał się na utrwalone stanowisko doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie.
W kontekście powyższego organ wskazał, iż pobyt zainteresowanej na terenie gminy N. ma charakter wyłącznie czasowy i nie ma podstaw dla przyjęcia, że gmina ta jest jej miejscem zamieszkania.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta [...] W., reprezentowany przez Dyrektora [...] W., podniósł, że weryfikując prawdziwość danych wskazanych we wniosku o wypłatę dodatku węglowego i dążąc do ustalenia stanu faktycznego, niezbędne jest szczególnie uważne zweryfikowanie takiego wniosku przez gminę. Weryfikacja poprawności danych zawartych we wniosku wymaga od organu dokonania szeregu czynności "sprawdzających". Podkreślono, że wymieniony w przepisie art. 2 ust. 15a ustawy o dodatku węglowym katalog danych i informacji jakie należy badać nie ma charakteru zamkniętego. Możliwym zatem jest sięganie przez organ do innych posiadanych w swoich zasobach informacji mających na celu ustalenie spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania dodatku węglowego. Równocześnie wskazano, że skoro przy rozpatrywaniu sprawy stosuje się przepisy k.p.a., to nie powinno budzić wątpliwości, że organ może w celu weryfikacji danych zawartych we wniosku posłużyć się każdym innym środkiem dowodowym, jeśli tylko nie jest sprzeczny z prawem (art. 75 k.p.a.).
Organ uczestniczący w sporze odwołał się także do art. 2 ust. 15b-15e ustawy o dodatku węglowym, który daje organom rozpatrującym wnioski możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego.
Wskazano, że dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, Wójt Gminy N. uwzględnił informacje wynikające z deklaracji CEEB i danych zgromadzonych w rejestrach oraz rejestrze mieszkańców. Warunkiem otrzymania dodatku jest natomiast faktyczne zamieszkiwanie i gospodarowanie pod adresem wskazanym we wniosku i prowadzenie gospodarstwa domowego.
Organ podkreślił, że zainteresowana złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy o dodatku węglowym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń zawartych we wniosku. Tym samym, w ocenie organu, bezsprzecznym jest, że świadomie skierowała wniosek do GOPS w N. celem uzyskania wsparcia gospodarstwa domowego w pokryciu części kosztów ogrzewania.
Podkreślono także, że Wójt Gminy N., ograniczając się do sprawdzenia danych wynikających z posiadanych ewidencji i rejestrów, nie wypełnił obowiązków wynikających z zasady prawdy obiektywnej i uwzględnienia interesu społecznego obywateli zapisanych w art. 7 k.p.a., gdyż nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes wnioskodawczyni. Wójtowi Gminy N. zarzucono także naruszenie zasady postępowania dowodowego opisanej w art. 77 k.p.a., poprzez nie zachowanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powołano się na treść art. 2 ust. 16 ustawy o dodatku węglowym i wskazano, że Wójt Gminy N. odstępując od wydania decyzji administracyjnej lub od podjęcia innego rozstrzygnięcia w sprawie pod pozorem zachowania przepisów o właściwości miejscowej i rzeczowej, przesłał przedmiotowy wniosek do Prezydenta [...] W., czym naruszył wskazane przepisy k.p.a. i ustawy o dodatku węglowym.
W związku z powyższym organ uznał, że wniosek o dodatek węglowy nie może być rozpoznany przez Prezydenta [...]. W., ponieważ w sposób oczywisty został on złożony do organu właściwego, zgodnie z art. 19 oraz art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., gdzie w sprawach dotyczących nieruchomości właściwym jest organ według miejsca jej położenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.
Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Wójtem Gminy N. a Prezydentem Miasta [...] W. w przedmiocie wskazania organu właściwego w przedmiocie rozpoznania wniosku U. M. o wypłatę dodatku węglowego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz.141 ze zm., powoływanej dalej, jako Ustawa), wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego.
Wskazana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie.
Ustawa reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22).
Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL. W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 2 ust. 15 b ustawy.
W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania.
Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 Ustawy), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej.
W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawczyni jako swoje miejsce zamieszkania podała miejscowość K. w gminie N. i określiła Urząd Gminy N. jako adresata wniosku. To zatem do Wójta Gminy N. należy zweryfikowanie, czy wnioskodawczyni spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jej gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 2 ust. 1 ustawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.