Uzasadnienie
Wójt Gminy P., reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z siedzibą w C., złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu "kompetencyjnego" [winno być "o właściwość" – uwaga NSA] zaistniałego między tym organem a Gminą W. [winno być "Wójtem Gminy W." – uwaga NSA] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku R. D. o przyznanie dodatku węglowego, poprzez wskazanie, iż właściwa miejscowo do załatwienia powyższego wniosku jest Gmina W..
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 27 października 2022 roku R. D. (dalej jako "wnioskodawca", "zainteresowany") złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego do Urzędu Gminy w W.. Jako adres zamieszkania wnioskodawca wskazał: C., ul. [...].
W dniu 30 listopada 2022 r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych, Alimentacyjnych i Wychowawczych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. zlecił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia miejsca zamieszkania zainteresowanego. Pracownik socjalny dwukrotnie był pod wskazanym przez zainteresowanego we wniosku adresem, jednakże nikogo tam nie zastał. W dniu 3 stycznia 2023 r. przeprowadzono rozmowę telefoniczną z zainteresowanym, w toku której ustalono, że aktualnie przebywa on przy ul. [...] w R..
Pismem nr GOPS.BW.4672.6.2022, które wpłynęło do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako "GOPS") w P. w dniu 9 stycznia 2023 r., GOPS w W. przekazał wniosek o wypłatę dodatku węglowego.
W dniu 16 stycznia 2023 roku pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z siedzibą w C. przeprowadził wywiad środowiskowy z wnioskodawcą. Z informacji przekazanych przez zainteresowanego wynika, że zamieszkuje przy ul. [...] w C.. Budynek znajdujący się pod tym adresem jest ogrzewany ekogroszkiem, dlatego zainteresowany złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego do GOPS w W., zgodnie z adresem zamieszkania.
Wobec powyższego, zawiadomieniem nr GOPS.DW.436.007.2023 z dnia 18 stycznia 2023 roku, GOPS w P. zawiadomił GOPS w W. o uznaniu się niewłaściwym miejscowo w sprawie i przekazaniu dokumentacji do rozpatrzenia powyższemu organowi według właściwości.
W aktach sprawy znajduje się także pismo nr ROS.6232.26.1.2023.MW z dnia 1 lutego 2023 r. Urzędu Gminy w W., z którego wynika, że wnioskodawca złożył deklarację dotyczącą gospodarowania odpadami komunalnymi pod adresem w miejscowości C..
W dniu 6 lutego 2023 roku do GOPS w P. ponownie wpłynął wniosek o wypłatę dodatku węglowego z aktami sprawy oraz pismem nr GOPS.DW.4672.285.2023, w którym Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych, Alimentacyjnych i Wychowawczych GOPS w W. wskazał na konieczność rozpoczęcia sporu kompetencyjnego.
Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powołał się na art. 2 ust. 12 ustawy z 5 sierpnia 2022 roku o dodatku węglowym, zgodnie z którym wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Organ, powołując się na treść postanowienia NSA z 28 września 2021 r., wydanego w sprawie o sygn. II GW 59/21, wskazał, że przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
W kontekście powyższego organ wskazał, iż w niniejszej sprawie wnioskodawca niewątpliwie ma zamiar stałego pobytu w miejscowości C., co wyraźnie wynika z oświadczeń zawartych zarówno we wniosku, jak i kolejnych dokumentach. Zaznaczono, że czasowa nieobecność wnioskodawcy w tej miejscowości nie pozbawia go miejsca zamieszkania zgodnego ze swoim zamiarem, bowiem o miejscu zamieszkania decyduje nie tylko faktyczny pobyt, ale właśnie przede wszystkim element wewnętrzny, czyli przekonanie o swoim miejscu zamieszkania. W sprawie zamiar stałego pobytu w miejscowości C. jest wyraźnie formułowany przez wnioskodawcę. Mając powyższe na względzie, w związku z niezasadnym przekazaniem przez Gminę W. wniosku z 27 października 2022 roku, pomimo jednoznacznego wskazania miejsca zamieszkania przez zainteresowanego, konieczne stało się skierowanie wniosku o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego.
W odpowiedzi na powyższe, Wójt Gminy W., reprezentowany przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych, Alimentacyjnych i Wychowawczych GOPS w W., wskazał, iż wnioskodawca nie mieszka na terenie gminy W., a jest jedynie właścicielem budynku znajdującego się w miejscowości C.. Zainteresowany jest zameldowany w miejscowości R. w gminie P., gdzie przebywa. Wskazano, iż to w tej miejscowości został z wyżej wymienionym przeprowadzony wywiad środowiskowy. Z kolei pracownik socjalny z GOPS w W., mimo kilkukrotnych wizyt, nigdy nie zastał zainteresowanego wyżej wskazanym adresem w C.. Zainteresowany deklaruje jedynie ustnie fakt zamieszkania na terenie gminy W., celem uzyskania dodatku węglowego.
Organ uczestniczący w sporze również odniósł się do treści art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.). Organ powołał się również na orzecznictwo, w którym wskazuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest zatem miejsce, w którym koncentrują się jej czynności życiowe i to bez względu na adres jej zameldowania. Powołano się na postanowienia NSA: z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13 i z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09, z 21 sierpnia 2019 r., I OW 11/19.
Podniesiono, iż w przypadku wnioskodawcy nie występują kumulatywnie wskazane powyżej dwa czynniki, tj. przebywanie w danym miejscu i zamiar stałego pobytu. Zainteresowany nie przebywa na terenie gminy W.. Potwierdzeniem tego, w ocenie organu, są zarówno ustalenia pracownika socjalnego jak i zestawienie zużycia wody za rok 2022. Zainteresowany w okresie od stycznia 2022 r. do lipca 2022 r. zużył 0,00 kubika wody. Przez cały rok wykazane zostało zużycie wody jedynie w miesiącach lipcu i grudniu 2022 r. Równocześnie zwrócono uwagę, że wnioskodawca nie odbiera korespondencji wysłanej na adres w C.. Natomiast odbiera korespondencję wysłaną na adres w miejscowości R.. Pracownik socjalny z P. bez problemu zastał wyżej wymienionego w domu. Sąsiedzi również potwierdzają, że wyżej wymieniony nie mieszka na terenie gminy W., gdzie przebywa jedynie sporadycznie. Tym samym, w ocenie organu, nie można uznać, że w gminie W. koncentrują się czynności życiowe wnioskodawcy i jest to główny ośrodek jego działalności. Podkreślono, że deklarowane miejsce zamieszkania ma tylko na celu uzyskanie dodatku węglowego.
Organ powołał się na art. 2 ust. 12 ustawy o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 141 ze zm.), zgodnie z którym wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Wskazano, iż skoro wnioskodawca zamieszkuje na terenie P. to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Wójt Gminy P..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz.1634; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.
Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Wójtem Gminy P. a Wójtem Gminy W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. D. o wypłatę dodatku węglowego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz.141 ze zm.), wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego.
Wskazana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie.
Ustawa reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22). Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL. W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 2 ust. 15 b ustawy.
W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania.
Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. Ustawy), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej.
W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawca jako swoje miejsce zamieszkania podał miejscowość C. w gminie W. i określił Wójta Gminy W. jako adresata wniosku. To zatem do tego organu należy zweryfikowanie, czy wnioskodawca spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jego gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 2 ust. 1 ustawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.