Uzasadnienie
Burmistrz Gminy Więcbork złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego [winno być "o właściwość" – uwaga NSA] zaistniałego między tym organem a Burmistrzem Gminy Łobżenica w przedmiocie rozpatrzenia wniosku A. P. o przyznanie dodatku węglowego, poprzez wskazanie Burmistrza Gminy Łobżenica jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 22 sierpnia 2022 r. do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako "MGOPS") w Łobżenicy wpłynął wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożony przez A. P. (dalej jako "zainteresowana", "wnioskodawczyni"). Wnioskodawczyni jako adres zamieszkania wskazała: ul. [...] Łobżenica.
Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaznaczył, że wniosek, zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o dodatku węglowym, opatrzony został klauzulą o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Ponadto wskazano, że weryfikacja danych w rejestrze PESEL wykazała, iż adres zameldowania zainteresowanej pokrywa się ze wskazanym przez nią adresem zamieszkania we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Z deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, która została wprowadzona do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków dnia 24 czerwca 2022 r., wynika, że zainteresowana jest właścicielem mieszkania pod powyżej wskazanym adresem.
W postępowaniu wyjaśniającym, prowadzonym przez MGOPS w Łobżenicy, ustalono, iż we wpisie lub zgłoszeniu w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (tj. Dz. U. z 2022r., poz. 438) jako źródła ogrzewania gospodarstwa domowego nie zaznaczono funkcji ogrzewania C.O. Poinformowano zainteresowaną o tym, iż niewyjaśnienie powyższej kwestii, skutkować może wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem zawartym we wniosku.
Ze sporządzonej przez pracownika socjalnego notatki służbowej z dnia 25 listopada 2022 r. wynika, że w dniu 24 listopada 2022 r. nie zastano wnioskodawczyni pod wskazanym we wniosku adresem zamieszkania. W dniu 25 listopada 2022 r. telefonicznie uzyskano informację od syna zainteresowanej, iż jego matka obecnie nie zamieszkuje pod adresem podanym we wniosku, ponieważ przebywa w Domu Seniora [...] w Więcborku.
Burmistrz Łobżenicy postanowieniem z dnia 8 grudnia 2022 r., w oparciu o art. 2 pkt 12 ustawy o dodatku węglowym, uznał, iż nie jest organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku i przekazał go do Burmistrza Więcborka.
Zawiadomieniem z dnia 22 grudnia 2022 r. Burmistrz Więcborka przekazał akta sprawy z powrotem do MGOPS w Łobżenicy. Uzasadnieniem powyższego był fakt, iż zainteresowana w złożonym wniosku złożyła oświadczenie, iż jej miejsce zamieszkania znajduje się na terenie gminy Łobżenica. W związku z tym organem właściwym do rozpatrywania wniosku jest organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy.
MGOPS w Łobżenicy wystąpił z wnioskiem do Domu Seniora [...] w Więcborku o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych, z prośbą o podanie informacji, czy i od kiedy wnioskodawczyni przebywa w powyższej placówce. Z otrzymanej w dniu 20 stycznia 2023 r. odpowiedzi wynika, że wyżej wymieniona przebywa w Domu Seniora [...] w Więcborku od dnia 16 listopada 2021 r., do chwili obecnej.
Wobec powyższych ustaleń, Burmistrz Łobżenicy postanowieniem z dnia 24 stycznia 2023 r. ponownie przekazał akta sprawy do MGOPS w Więcborku.
Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powołał się na treść art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym, zgodnie z którym dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022r. poz. 438).
Zgodnie z art. 2 ust, 2 powyższej ustawy, przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się:
- osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo
- osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
Ponad powyższe organ powołał się na treść art. 2 ust. 15 powyższej ustawy, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków. Równocześnie wskazano na art. 2 ust. 15b, ust. 15c i ust. 15d ustawy, które stanowią, że jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego.
Organ podkreślił także, iż na podstawie art. 3 ust. 4 powyższej ustawy informacje przedstawione we wniosku o wypłatę dodatku węglowego składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. W związku z tym, iż informacje podane we wniosku o wypłatę dodatku węglowego nie są zgodne ze stanem faktycznym należało wydać odpowiednią (negatywną), decyzję administracyjną w sprawie. W ocenie organu zainteresowana, poprzez wskazanie jako swojego adresu zamieszkania ul. [...] w Łobżenicy, złożyła fałszywe oświadczenie, gdyż od dnia 16 listopada 2021 r., przebywa na terenie placówki zapewniającej całodobowe utrzymanie w Więcborku. Zainteresowana starała się o otrzymanie dodatku węglowego na źródło ciepła znajdujące się w nieruchomości położonej na terenie gminy Łobżenica. W związku z powyższym Burmistrz Więcborka nie może być organem właściwym w tym postępowaniu, ponieważ, źródło ogrzewania, na które powinien zostać przyznany lub odmówiony dodatek węglowy, nie znajduje się na terenie gminy Więcbork.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Burmistrz Gminy Łobżenicy, reprezentowany przez dyrektora MGOPS w Łobżenicy, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy występującymi w sprawie organami poprzez wskazanie Burmistrza Gminy Więcbork jako organu właściwego w sprawie.
Argumentując powyższe stanowisko wskazano, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, powoływanej dalej, jako " Ustawa" (Dz.U. z 2023 r. poz.141 ze zm.) wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Organ uczestniczący w sporze zaznaczył, iż w przepisach powyższej ustawy brak jest definicji miejsca zamieszkania. Stąd zdaniem organu należy posłużyć się definicją zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego stosownie, do której miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Organ powołał się na stanowisko doktryny dotyczącej powyższego przepisu (Ciszewski Jerzy (red.), Nazaruk Piotr (red.), "Kodeks cywilny. Komentarz" Opublikowano: LEX/el. 2023), a także orzecznictwo (wyrok WSA w Szczecinie z 5.03.2015 r., II SA/Sz 1135/14, LEX nr 1760585), wskazując, iż zamiar stałego pobytu wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości, natomiast składnikiem pobytu stałego jest realizowanie w danej miejscowości obiektywnie sprawdzalnej aktywności życiowej (rodzinnej, zawodowej, społecznej).
Wskazano, iż stosownie do ustaleń organu uczestniczącego w sporze, Dom Seniora to prywatna placówka prowadzona przez [...]. Nie jest to dom pomocy społecznej. Miejsce przeznaczone jest dla 25 osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych lub osób w podeszłym wieku. Na miejscu jest całodobowa opieka wykwalifikowanego personelu, doraźna opieka pielęgniarska oraz lekarska. Wnioskodawczyni przebywa w Domu Seniora od 16 listopada 2021 r. do chwili obecnej. W dniu złożenia wniosku o dodatek węglowy (22 sierpnia 2022 r.) wnioskodawczyni nie mieszkała i nadal nie mieszka pod adresem wskazanym we wniosku o dodatek węglowy. Wnioskodawczyni aktualnie ma 94 lata. Z zasad doświadczenia życiowego wynika, że osoba w tym wieku wymaga wsparcia innej osoby w czynnościach dnia codziennego. Potwierdzeniem tego jest jej zamieszkanie w Domu Seniora w Więcborku, gdzie takie wsparcie otrzymuje.
W ocenie organu uczestniczącego w sporze, w związku z pobytem wnioskodawczyni w Domu Seniora w Więcborku jej aktywność życiowa uległa ześrodkowaniu w tej miejscowości. Z ustaleń organu uczestniczącego w sporze wynika, że zainteresowana przebywa tam dobrowolnie, zgodnie ze swoją wolą. Potwierdzeniem braku miejsca zamieszkania pod adresem wskazanym we wniosku o dodatek węglowy, był brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z wnioskodawczynią pod tym adresem.
Oświadczenie zainteresowanej, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o zamieszkiwaniu pod adresem wskazanym we wniosku o dodatek węglowy, jak każde oświadczenie nie jest przyjmowane przez organ bezkrytycznie lecz jest oceniane zgodnie z ustawą prawa materialnego – w przedmiotowej sprawie ustawą o dodatku węglowym i Kodeksem postępowania administracyjnego. Taka ocena została poprzedzona przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie właściwości organu, które polegało na próbie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, kontakcie z synem zainteresowanej oraz skierowaniem zapytania do Domu Seniora w Więcborku. W wyniku tej oceny, Burmistrz Gminy Łobżenica doszedł do wniosku, że pomimo zadeklarowania przez zainteresowaną, że mieszka pod adresem wskazanym we wniosku, to oświadczenie to nie jest prawdziwe, ponieważ mieszka w Domu Seniora w Więcborku i zamieszkiwanie tam ma charakter trwały. W świetle zasad doświadczenia życiowego powrót wyżej wymienionej na teren gminy Łobżenica jest nierealny. Zresztą sama wnioskodawczyni nic takiego nie deklaruje. Ocena miejsca zamieszkania musi opierać się na racjonalnych przesłankach, a takie wskazują, że wnioskodawczyni mieszka w Domu Seniora w Więcborku i jest to jej miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c.
Uzupełniająco organ wskazał, iż położenie źródła ciepła (pieca) nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia właściwości organu ponieważ ustawa o dodatku węglowym nie zawiera żadnego zapisu na ten temat.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.
Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Burmistrzem Gminy Więcbork a Burmistrzem Gminy Łobżenicy w przedmiocie wskazania organu właściwego w przedmiocie rozpoznania wniosku A. P. o wypłatę dodatku węglowego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz.141 ze zm.), wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego.
Wskazana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie.
Ustawa reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22). Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL. W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 2 ust. 15 b ustawy.
W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania.
Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 Ustawy), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej.
W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawczyni jako swoje miejsce zamieszkania podała miejscowość Łobżenicę i określiła Burmistrza Gminy Łobżenicy jako adresata wniosku. To zatem do tego organu należy zweryfikowanie, czy wnioskodawczyni spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jej gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 2 ust. 1 ustawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.